ระบบไฮบริด ... เบื้องหลังการบริหารจัดการภาครัฐที่น่าทึ่งของจีน (1)

ผมเชื่อว่า ท่านผู้อ่านคงกังวลใจไม่น้อยกับการชะลอตัวของเศรษฐกิจ และปัญหาสังคมของไทยที่ดูเหมือนจะถาโถมเข้ามามากขึ้นในช่วงหลายปีหลัง ยิ่งติดตามสถานการณ์และการแก้ไขปัญหาวิกฤติมหาอุทกภัยภาคใต้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในหาดใหญ่ด้วยแล้ว ก็อาจละเหี่ยใจมากขึ้น บางท่านยังอาจถามหาระบบการบริหารจัดการภาครัฐที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางกันอยู่ ...

ในทางกลับกัน ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของจีนอย่างที่ไม่เคยมีประเทศใดทำได้มาก่อนในช่วงเกือบ 5 ทศวรรษที่ผ่านมานับแต่ที่จีนเปิดประเทศสู่ภายนอก นับเป็นสิ่งที่โลกต่างชื่นชมและจับตามองอย่างใกล้ชิด หลายคนอาจสงสัยว่าปรากฏการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นได้อย่างไร มีปัจจัยอะไรเป็นสำคัญที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จดังกล่าว วันนี้เราจะไปคุยเรื่องนี้กันครับ ...

ผมขอเรียนว่า การบริหารจัดการโดยรวมของจีนอยู่ภายใต้การชี้นำของพรรคคอมมิวนิสต์จีน ซึ่งนอกจากจะเป็นพรรคการเมืองที่ใหญ่ที่สุดในโลกแล้ว ยังถือเป็นพรรคการเมืองเดียวที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จ มีระบบการจัดการที่ดี เต็มไปด้วยความชัดเจน และความต่อเนื่องตลอดกว่าหนึ่งศตวรรษที่ผ่านมา

เราต่างทราบดีว่า จีนมีระบบการบริหารงานแบบรวมศูนย์อำนาจ บทบาทภาครัฐจึงนับว่ามีความสำคัญยิ่ง ขณะเดียวกัน ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา จีนยังพัฒนาระบบการบริหารจัดการมาอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งระบบการปกครองก็มีระดับความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นโดยลำดับ 

แน่นอนว่า เราเห็นจีนมุ่งเน้นการดำเนินการตามหลักการบริหารงานตามกฎหมาย ซึ่งมาพร้อมกับการบังคับใช้กฎหมายที่เข้มข้น หรืออาจกล่าวได้ว่า จีนกำลังเดินหน้าไปสู่การเป็น “สังคมคนดี” ที่ไม่มีใครอยากกระทำผิดกฎหมาย หรือถ้าหากกระทำผิด ก็ไม่รอดที่จะถูกลงโทษ

บางคนอาจมองว่า การมีผู้นำที่ดีเป็นคำตอบสุดท้าย และบอกว่าจีนโชคดีที่มีผู้นำดี และเพื่อปรับเปลี่ยนสถานะจาก “ไม่พอมี ไม่พอกิน” สู่ “กินดี อยู่สบาย” จีนก็กำหนดและดำเนินนโยบาย แผนงาน มาตรการ และอื่นๆ เพื่อมุ่งส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยมี “ประชาชนเป็นศูนย์กลาง” เป็นสำคัญ 

นอกจากนี้ จีนยังเปิดกว้างกับการปฏิรูปและรับเอานวัตกรรมมาช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการอย่างต่อเนื่อง จนนำไปสู่ผลงานชิ้นโบว์แดงมากมายในเวลาต่อมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขจัดปัญหาความยากจน และการปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชน จนทำเอาชุมชนระหว่างประเทศให้การยอมรับในระบบการบริหารงานภาครัฐของจีนที่เปี่ยมด้วยประสิทธิภาพอย่างกว้างขวาง

แต่ผมก็เชื่อว่า ท่านผู้อ่านยังไม่หมดสงสัย เพราะจีนเป็นประเทศที่มีขนาดใหญ่และซับซ้อน ทั้งในเชิงภูมิศาสตร์ ประชากรศาสตร์ และเศรษฐกิจ 

ขณะเดียวกัน การบริหารจัดการภาครัฐที่ดีก็ต้องการบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ ความทุ่มเท และจริยธรรมอันดี รวมทั้งความสามารถด้านภาษาและวัฒนธรรม และความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนตามสภาพแวดล้อมในท้องถิ่น

ในภาพกว้าง ผมยังไม่ได้แตะประเด็น “ผลตอบแทน” ในรูปของเงินเดือนและสวัสดิการที่เหมาะสม ซึ่งเป็นขวัญกำลังใจแก่พนักงานของรัฐเพื่ออุทิศตนในการทำงานเชิงสังคม ผมไม่ค่อยเห็นพนักงานของรัฐที่ลาออกก่อนเกษียณ ซึ่งสะท้อนว่า ภาครัฐให้ผลตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่ดีในระดับหนึ่ง

ในทางกลับกัน การสำรวจความคิดเห็นข้าราชการพลเรือนที่เข้าร่วมหลักสูตรนักบริหารงานระดับสูง (นบส.) ที่ผมแอบสอบถามอย่างไม่เป็นทางการในช่วงหลายปีหลัง สรุปได้ว่า ราวครึ่งหนึ่งของข้าราชการที่อยู่ในระดับอำนวยการ (ซี 8-9) ที่ได้สั่งสมประสบการณ์ในการทำงานมากว่า 20 ปี และมีพลังกายและพลังความคิดที่ดี “สุกงอม” ที่จะเป็นกลไกขับเคลื่อนการดำเนินโครงการพัฒนาประเทศ กลับมีทัศนดติเกี่ยวกับการทำงานในช่วงเวลาที่เหลืออยู่ราว 10-15 ปีว่า อยากอยู่อย่าง “เรียบง่าย และไม่อยากเกษียณไปพร้อมกับมีคดีติดตัว”

นี่ก็เป็นความท้าทายของระบบข้าราชการไทยในระยะยาวอย่างแท้จริง เพราะเสมือนกับว่า รัฐบาลลงทุนในการสร้างคนตลอดกว่า 20 ปีแรกของชีวิตข้าราชการ แต่เมื่อถึงจุดที่ต้องการให้คนเหล่านั้น “ทุ่มเท” ทำงาน เรากลับเห็นระบบการเมืองที่เข้ามา “ครอบงำ” ทำให้ข้าราชการเหล่านั้น “หมดไฟ” ไปเสียหมด

อาจกล่าวได้ว่า ระบบราชการไม่สามารถรักษาความมุ่งมั่นตั้งใจที่ข้าราชการเหล่านั้นเคยมีความมุ่งมั่นและเจตนารมย์ที่ดี “เพื่อชาติและประชาชน” อย่างเต็มเปี่ยมเอาไว้ได้ เรียกว่าได้ IQ มา แต่สูญเสีย EQ ไปจนเกือบหมดสิ้น

นั่นหมายความว่า การขับเคลื่อนให้ “องคาภยพ” ไปในทิศทางเดียวกันอย่างทรงพลัง จำเป็นต้องมีระบบการบริหารจัดการที่มีลักษณะเฉพาะและพร้อมจะปรับให้สอดคล้องกับความเป็นจริงซ่อนอยู่ ซึ่งสำหรับผมแล้ว หนึ่งในเบื้องหลังความสำเร็จของการบริหารจัดการภาครัฐของจีนอยู่ที่ระบบการบริหารงานและโครงสร้างอำนาจ “แบบไฮบริด” (Hybrid) อันประกอบด้วย 

1. การบริหารงานแบบแนวดิ่ง (Vertical) ที่จีนเรียกว่า “เถียว” (Tiao) ซึ่งมีลักษณะของการ “รวมศูนย์อำนาจ” ที่สายบังคับบัญชาเริ่มจากส่วนกลาง (Central Government) ลงไปยังหน่วยงานล่างสุดของสายงานเดียวกัน (Local-Level Agencies) 

ภายหลังการปรับปรุงระดับและเขตการปกครองมาเป็นระยะ จีนในปัจจุบันมีระดับการปกครองอยู่ 5 ระดับไล่ตั้งแต่ระดับมณฑล (เขตปกครองตนเอง เทศบาลมหานคร และเขตปกครองพิเศษ) จังหวัด เขต/อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ซึ่งถือเป็นพื้นที่ระดับพื้นฐานของจีน

ข้อมูลทางการจีนระบุว่า จีนมีเขตการปกครองระดับมณฑล 34 แห่ง (จำแนกเป็น 23 มณฑล 5 เขตปกครองตนเอง 4 เทศบาลมหานคร และ 2 เขตปกครองพิเศษ) 334 จังหวัด จำนวนกว่า 2,860 เขต มากกว่า 41,030 ตำบล และราว 704,380 หมู่บ้าน 

การบริหารแบบแนวดิ่งทำให้ปักกิ่งมี “มือที่ยาว” ในการรักษาความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและมาตรฐานที่ดี ควบคู่ไปกับการลดการแทรกแซงจากท้องถิ่น ซึ่งเหมาะกับภารกิจที่เกี่ยวข้องกับอำนาจทางวิชาชีพ เนื้องานที่ต้องการความสม่ำเสมอและสอดคล้องกันในระดับประเทศ หรือมีความสำคัญเชิงยุทธศาตร์หรือมีความละเอียดอ่อน  

โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะมีอำนาจในขอบข่ายที่กำหนดอย่างชัดเจน อาทิ กระทรวงความมั่นคงสาธารณะกำกับควบคุมระบบตำรวจ คณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติ (NDRC) ดูแลเรื่องการวางแผนเศรษฐกิจ และกระทรวงศึกษาธิการมีอำนาจในการบริหารจัดการสถาบันการศึกษาทั่วประเทศ

ในแง่ของสายบังคับบัญชาและการรับคำสั่งจากระดับ “กระทรวง” ในส่วนกลางไปยัง “กรม” ในระดับท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น ระบบธนาคารที่สำนักงานใหญ่ในกรุงปักกิ่งกำหนดมาตรฐาน นโยบาย และคำแนะนำทางเทคนิคไปยังสาขาของตนในระดับมณฑล (มากกว่าผู้ว่าการมณฑล) หรือระบบการจัดเก็บภาษีที่สำนักงานบริหารภาษีแห่งรัฐมอบนโยบายและบริหารงานลงไปที่กรมสรรพากรในระดับมณฑลและท้องถิ่น

กำลังสนุกเลย แต่พื้นที่ของผมหมดแล้ว ผมขอยกยอดไปคุยกันต่อตอนหน้าครับ ...