ระบบไฮบริด ... เบื้องหลังการบริหารจัดการภาครัฐที่น่าทึ่งของจีน (จบ)

คุยกันต่อเลยว่า สายบังคับบัญชาแบบ “แนวนอน” ที่อัตลักษณ์เฉพาะอย่างไร และระบบไฮบริดเผชิญกับความท้าทายอย่างไรบ้าง และรัฐบาลจีนแก้ไขปัญหาเหล่านั้นอย่างไร ...

การบริหารงานแบบแนวนอน (Horizontal) ที่จีนเรียกว่า “ไคว่” (Kuai) ระบบมีลักษณะของการบริหารงานโดยท้องถิ่นที่ครอบคลุมทุกหน่วยงานในเขตอาณาและมีความยืดหยุ่นสูง อันนำไปสู่ “ความคล่องตัวของท้องถิ่น” ในการตอบสนองต่อสภาพความจริงในพื้นที่

รัฐบาลท้องถิ่นในจีน ไม่ว่าจะเป็นระดับมณฑล จังหวัด เขต ... ต่างมีงบประมาณและอำนาจในการบริหารจัดการหน่วยงานในพื้นที่เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของท้องถิ่นและการดำเนินงานรายวัน

ยกตัวอย่างเช่น ภารกิจในการจัดการด้านงบประมาณและทรัพยากรอื่น การแต่งตั้งบุคลากรทั่วไปในท้องถิ่น การใช้ที่ดินและการพัฒนาท้องถิ่น การจัดการทางสังคม และการประสานงานระหว่างหน่วยงานท้องถิ่นโดยรวม รวมทั้งการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ คณะกรรมการพรรคฯ ในท้องถิ่นมักจะครอบงำการบริหารจัดการผ่านบทบาทความเป็นผู้นำในพื้นที่

การมีระบบ “แนวนอน” ที่แข็งแกร่งก็เป็นการปกป้องลำดับความสำคัญของการพัฒนาระดับท้องถิ่น เราจึงเห็นหน่วยงานในพื้นที่ดำเนินการในเรื่องสำคัญจากภายในพื้นที่ 

ยกตัวอย่างเช่น สำนักงานการศึกษาของมณฑลจะรับงบประมาณและนโยบายจากผู้ว่าการมณฑลเป็นหลักมากกว่ากระทรวงศึกษาธิการ หรือสำนักงานสาธารณสุขของเมือง ดูแลงานด้านสุขภาพในเมืองภายใต้นโยบายและงบประมาณของรัฐบาลเมืองนั้นๆ เป็นสำคัญ

ในภาพใหญ่ การวางแผนและออกแบบโครงการเป็นภารกิจของส่วนกลาง แต่การดำเนินโครงการเป็นของท้องถิ่นที่ต้องปรับใช้แนวทางที่ได้รับลงสู่ภาคปฏิบัติให้เกิดเป็นรูปธรรมอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ดี ระบบไฮบริดที่ว่ามีประสิทธิภาพดีก็ยังเผชิญกับปัญหาและความท้าทายในหลายด้าน อาทิ ความขัดแย้งในลำดับความสำคัญ เพราะในบางครั้ง เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอาจให้ความสำคัญกับการติบโตในท้องถิ่นมากกว่ากกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัยในระดับประเทศ หรือส่วนกลางอาจประสบปัญหาในการบังคับใช้วินัยในแนวดิ่งหากไม่ได้รับความร่วมมือจากท้องถิ่น

ความท้าทายยังอาจเกิดขึ้นเมื่อเกิดปัญหาขึ้น อาทิ การตอบสนองต่อเหตุฉุกเฉิน และการจัดการมลพิษ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอาจพยายามผลักความรับผิดชอบออกให้พ้นตัว หรือความไร้ประสิทธิภาพของการรายงานและการตัดสินใจที่ล่าช้าอันเนื่องจากการรอการตัดสินใจจากหน่วยงานทั้งสองสาย (หน้าที่และพื้นที่)

ด้วยเหตุนี้ จีนจึงพยายามปรับปรุงระบบการบริหารจัดการอยู่อย่างต่อเนื่อง ยกตัวอย่างเช่น การเสริมสร้างอำนาจแนวดิ่งในพื้นที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านสิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยด้านการผลิต การกำกับควบคุมตลาด และสินค้าที่อ่อนไหว อาทิ อาหารและยา

ยิ่งไปกว่านั้น จีนในสมัยสี จิ้นผิง เป็นผู้นำ ยังให้ความสำคัญกับหลายเรื่องที่ต้องการความเป็นมาตรฐานในระดับที่สูงขึ้น อาทิ การจัดเก็บภาษีอากร การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม และความมั่นคงสาธารณะที่เป็นมาตรฐาน รวมทั้งการต่อต้านการทุจริตคอรัปชั่นที่เข้มข้นจากส่วนกลางมากขึ้น 

นั่นเท่ากับว่า จีนต้องประสานระบบสายบังคับบัญชา “แนวดิ่ง” และ “แนวนอน” ที่แนบแน่นและมีพลวัตมากขึ้น โดยปรับปรุงกลไกการตรวจสอบจากส่วนกลางที่เข้มข้นและเสริมสร้างความแข็งแกร่งของหน่วยงานกลาง

ของพรรคฯ นอกจากนี้ บ่อยครั้งที่เราเห็นจีนอาจจัดตั้ง “ผู้นำกลุ่มเล็ก” เพื่อเป็นกลไกในการผลักดันการเปลี่ยนแปลง ควบคู่ไปกับการลดการแทรกแซงในท้องถิ่น

ประการสำคัญ ในช่วงหลายปีหลัง ผมยังสังเกตเห็นว่า จีนได้รับเอาเทคโนโลยีและระบบการจัดการข้อมูลที่ดีมาใช้ประโยชน์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดภาระงานที่เกี่ยวข้อง ยกตัวอย่างเช่น แพลตฟอร์มข้อมูลระดับประเทศหรือ “บิ๊กดาต้า” เพื่อรวมศูนย์การกำกับดูแลด้านดิจิตัล และการนำเอาปัญญาประดิษฐ์มาใช้ การดำเนินงานยังอยู่บนหลักการ “เดินข้ามลำธารโดยใช้เท้าสัมผัสหิน” ที่ค่อยๆ ทดลองทำทีละส่วนงานหรือพื้นที่จน “ตกผลึก” ก่อนนำไปประยุกต์ใช้ในวงกว้าง

นอกจากนี้ เพื่อลดความเสี่ยงด้านความมั่นคงและเศรษฐกิจในระยะยาว ผมยังสังเกตเห็นว่า รัฐบาลจีนจึงได้พยายามพัฒนาเทคโนโลยีบนพื้นฐานของการพึ่งพาตนเองโดยลำดับ โดยกำหนดแนวทางการใช้เครื่องมือ อุปกรณ์ และซอฟท์แวร์ของจีนเป็นสำคัญก่อนดังที่ปรากฏตามแผน 5 ปีฉบับที่ 15 (2026-2030)

ในทางกลับกัน รัฐบาลจีนยังอาจให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นในบางด้าน อาทิ การพัฒนาเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมเป้าหมาย และบริการสาธารณสุขเพื่อส่งเสริมนวัตกรรมและความเหมาะสมกับท้องถิ่น 

ไม่ว่ารัฐบาลจีนจะมี “หน้าตัก” ใหญ่ขนาดไหน แต่ภารกิจในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของจีนก็มีอยู่อย่างมากมาย นั่นหมายความว่า ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของจีนผ่านการดำเนินโครงการใหญ่ที่ผ่านมาไม่ได้ถูก “ผูกขาด” ให้อยู่ในมือของภาครัฐเท่านั้น 

โดยรัฐบาลจีนเลือกที่จะให้ความสำคัญกับ “การทำงานเป็นทีม” ดั่งคำกล่าวที่ว่า “อยากไปเร็วให้ไปคนเดียว อยากไปไกลให้ไปเป็นกลุ่ม” ฟังดูคล้ายแคมเปญโฆษณาของธนาคารพาณิชย์แห่งหนึ่งของไทยเลยนะครับ

หรืออาจกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ “อยากทำเรื่องใหญ่ ต้องมีพลัง” ยกตัวอย่างเช่น ในการดำเนินแคมเปญเพื่อต่อสู้กับปัญหาความยากจนของพรรคฯ รัฐบาลจีนที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการ ก็สร้างการมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมด้วยการออกแบบโครงการ “10,000 บริษัท 10,000 หมู่บ้าน” ที่ดึงเอาภาคเอกชนเข้ามาช่วยเสริมสร้างรายได้และขจัดปัญหาความยากจนแก่ภาคประชาชนให้เกิดเป็นรูปธรรม และพรรคฯ ได้จัดงานฉลองความสำเร็จในการขจัดปัญหาความยากจนให้หมดสิ้นจากแผ่นดินจีนไปเมื่อกลางปี 2020 ที่ผ่านมา

และเพื่อความต่อเนื่องและยั่งยืนในการพัฒนา พรรคฯ ยังได้ปรับแคมเปญ “การแก้ไขปัญหาความยากจน” ไปสู่ “การสร้างความกระชุ่มกระชวยให้กับพื้นที่ชนบท” ในเวลาต่อมา 

แต่พอมองย้อนกลับมาที่บ้านเรา “การบูรณาการ” ดูจะเป็น “หลุมดำ” ที่สุดเวิ้งว้างของระบบราชการไทยในปัจจุบันเลยทีเดียว จึงแถบไม่ต้องนึกถึงการบูรณาการในวงกว้างระหว่างภาครัฐและเอกชน!!!

พูดถึงปัญหาในเชิงโครงสร้างเหล่านี้ หลายคนก็มักนึกถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาที่เบ็ดเสร็จสำหรับคนในรุ่นถัดไป โดยบางส่วนเห็นว่าเราอาจต้องออกแบบระบบการเรียนการสอนที่ “ท่องให้น้อย คิดวิเคราะห์ให้มาก” และปูพื้นฐานสำหรับ “การทำงานเป็นทีม” “ความยืดหยุ่น” และ “เปิดรับการเปลี่ยนแปลง” 

นอกจากนี้ เรายังอาจต้องคิดสร้างกลไกใหม่เพื่อ “การเรียนรู้ตลอดชีพ” และอาจส่งบุคลากรของเราไปศึกษาเรียนรู้และฝึกงานกับเอกชนจีนเพื่อการเรียนรู้ทักษะด้านภาษาวัฒนธรรม และนวัตกรรมบนพื้นฐานของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ซึ่งอาจช่วยให้เกิดความเข้าใจกับระบบการบริหารจัดการสไตล์จีน และโครงสร้างอำนาจ “แนวนอนและแนวดิ่ง” ของภาครัฐ รวมทั้งการปรับทัศนคติการทำงานที่ดีสำหรับโลกอนาคตผ่านกรณีศึกษาของจีน

ระบอบสังคมนิยมอาจไม่ใช่เหตุผลสำคัญที่สุดที่ทำให้เราเห็นการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของเศรษฐกิจและสังคมจีน มิฉะนั้นแล้วเราคงเห็นหลายประเทศที่มีระบอบเดียวกันเติบใหญ่และเข้มแข็งดั่งเช่นจีน แต่อาจเพราะการมีระบบการเมืองการปกครองที่เข้มแข็งต่างหาก 

ดังนั้น ความสมดุลของ “มาตรฐาน” และ “ความยืดหยุ่น” ของระบบการบริหารจัดการแบบ “ไฮบริด” ที่มีพลวัต อาจกลายเป็น “คำตอบ” ที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของจีนในที่สุด ...