“ขึ้นภาษี VAT” ถอดบทเรียนในต่างประเทศ

ประเด็นการปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือ VAT  กลับมาพูดถึงกันมากขึ้นในช่วงนี้ หลังจากผลประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ วันนี้ 18 พฤศจิกายน 2568  มีมติเห็นชอบ "แผนการคลังระยะปานกลาง" (ปีงบประมาณ 2570 - 2573)  เพื่อสร้างความมั่นใจและความน่าเชื่อถือให้กับประเทศ  โดยมุ่งลดระดับการขาดดุลงบประมาณสู่ร้อยละ 3.0 ของ GDP ภายในปี 2572  และเพิ่มการจัดเก็บรายได้ต่อ GDP สู่ระดับร้อยละ 15.1   รวมถึงสัดส่วนรายจ่ายต่อ GDP จะปรับลดสู่ระดับร้อยละ 17.8 ในปี 2572

โดยแผนการคลังระยะปานกลางในส่วนของการจัดเก็บรายได้เพิ่มนั้น ได้กำหนดแนวทางการปรับ "เพิ่มภาษี VAT"  เป็นมาตรการหนึ่งเพื่อเพิ่มรายภาครัฐ   โดยระบุในว่าจะทยอย “ยกเลิก” การปรับลดอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มร้อยละ 1.5  หรือเป็นจัดเก็บที่อัตราร้อยละ 8.5 ในปีงบประมาณ 2571  และอีกร้อยละ 1.5  หรือเป็นจัดเก็บที่อัตราร้อยละ 10.0 ในปีงบประมาณ 2573  จากปัจจุบันอัตราภาษี VAT ที่ร้อยละ 7 เป็นอัตราที่รัฐบาลขยายระยะเวลาการปรับลดจากร้อยละ 10 ตั้งแต่ช่วงวิกฤตเศรษฐกิจประเทศปี 2540

ทั้งนี้ ภาษี VAT  ถือเป็นแหล่งรายได้หลักที่สำคัญของภาครัฐ โดยข้อมูลล่าสุดปีงบประมาณ 2568 มีมูลค่าการจัดเก็บ VAT รวมทั้งสิ้น 992,829 ล้านบาท คิดเป็นเกือบ 1 ใน 3 หรือร้อยละ 29.3 ของรายได้ที่ภาครัฐจัดเก็บได้ทั้งหมด (ประกอบด้วย รายได้ที่มาจากภาษีอากร และการนำส่งรายได้จากหน่วยงานภาครัฐ)

และการจัดเก็บภาษี VAT มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเมื่อเทียบรายได้จากภาษีประเภทอื่น  ซึ่งลักษณะดังกล่าวเป็นไปในรูปแบบเดียวกับหลายประเทศที่มีการเพิ่มอัตรา VAT  โดยในปีงบประมาณ 2540 ประเทศไทยสัดส่วนรายได้จาก VAT ต่อรายได้ที่มาจากภาษีทั้งหมดอยู่ที่ร้อยละ 24.4  เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 33.2 ในปีงบประมาณ 2568  รองลงมาคือภาษีเงินได้นิติบุคคลมีสัดส่วนร้อยละ 26.7  ตามด้วยภาษีอากรอื่นๆมีสัดส่วนร้อยละ 25.6 และภาษีเงินได้บุคคลธรรมร้อยละ 14.5 ของรายได้ที่มาจากภาษีทั้งหมด 

สะท้อนให้เห็นว่าภาษี VAT  ถือเป็นเครื่องมือสำคัญในการเพิ่มรายได้ให้แก่ภาครัฐ  เนื่องจากเป็นภาษีที่มีฐานกว้าง และการจัดเก็บ VAT ในอัตราร้อยละ 7 ของไทยยังถือเป็นอัตราที่ต่ำเป็นอันดับที่ 6 ของโลก และต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านในอาเซียน และประเทศในกลุ่ม OECD (ร้อยละ 19) 

ขณะที่ในความเห็นของ  เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือ สภาพัฒน์  “นางสาวอ้อนฟ้า เวชชาชีวะ” ระบุว่า การที่ประเทศไทยดำเนินนโยบายแบบขาดดุลมาต่อเนื่อง และมีหนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูง จากแนวโน้มการจัดสวัสดิการและนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจที่มากขึ้น ขณะที่การจัดเก็บรายได้ยังมีข้อจำกัด "เชื่อว่าสุดท้ายแล้วเรื่องของการขึ้น VAT เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในอนาคต" 

ดังนั้นเพื่อเป็นการเตรียมการขึ้น VAT ที่ได้ประโยชน์สูงสุดและสร้างผล กระทบให้น้อยที่สุด สภาพัฒน์ จึงได้ศึกษาประสบการณ์จากประเทศต่างๆ เพื่อถอดบทเรียนออกมาว่ามีในต่างประเทศมีการขึ้น VAT ลักษณะอย่างไรบ้าง เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการในการพิจารณากำหนดมาตรการหรือแนวทางในการดำเนินการในเรื่องนี้

โดยจากการศึกษาฯสภาพัฒน์พบว่า บทเรียนจากการขึ้น VAT ในต่างประเทศมีประเด็นน่าสนใจ ดังนี้

 1) การกำหนดวัตถุประสงค์ของการปรับขึ้นอัตรา VAT  อาทิ ประเทศสิงคโปร์และญี่ปุ่น มีการกำหนดวัตถุประสงค์ว่าจะนำรายได้จากการเพิ่ม VAT ไปใช้พัฒนาสวัสดิการสังคม และการดำเนินนโยบายสาธารณะที่สำคัญ  เช่น การดูแลผู้สูงอายุ การสนับสนุนการศึกษาเด็กปฐมวัย รวมถึงการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน

2) การปรับอัตรา VAT สามารถดำเนินการได้หลายวิธี โดยประเทศญี่ปุ่นและสหราชอาณาจักร นำระบบอัตราภาษีสองระดับ (Dual Tax Rate) โดยอัตรามาตรฐานสำหรับสินค้าทั่วไป และอัตราภาษีลดหย่อนสำหรับสินค้าที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ ขณะที่ประเทศสิงคโปร์ กำหนด VAT ในอัตราเดียว (ร้อยละ 9)

3) การปรับขึ้นอัตรา VAT อย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยประเทศสิงคโปร์และญี่ปุ่น มีการประกาศขึ้นอัตรา VAT แบบขั้นบันได ควบคู่กับการประเมินความพร้อมของเศรษฐกิจก่อนปรับ 

อาทิ  สิงคโปร์ ทยอยปรับขึ้นอัตราภาษีสินค้าและบริการ (Goods and Services Tax : GST )   โดยเพิ่มเพียงร้อยละ 1-2 ต่อรอบการปรับเพิ่ม และมีการประกาศล่วงหน้า โดยสิงคโปร ประกาศปรับ VAT ในปี 2561 ล่วงหน้าก่อนจะปรับเพิ่มขึ้นจริงในปี 2566 จากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 8  และปี 2567 ปรับเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 8 เป็นร้อยละ 9  

4) การมีระยะเวลาเปลี่ยนผ่านในการปรับตัว อาทิ สหราชอาณาจักร ประกาศอัตรา VAT ใหม่ โดยแจ้งล่วงหน้าประมาณครึ่งปีเพื่อให้ปรับตัว  โดยมีการประกาศในเดือนมิถุนายน 2553  และบังคับในปี 2554 

ส่วนญี่ปุ่นประกาศให้ระยะเวลา 1 ปี ในการปรับตัวและออกมาตรการรองรับสำหรับการจัดเก็บภาษีสินค้าและบริการช่วงเปลี่ยนผ่าน อาทิ ค่าสาธารณูปโภค ให้สามารถจัดเก็บ  VAT อัตราเดิม หากอยู่ภายใต้สัญญาที่มีผลต่อเนื่อง 

5) การออกมาตรการรองรับหลังการปรับขึ้นอัตรา VAT อาทิ ประเทศญี่ปุ่น ได้ออกมาตรการช่วยเหลือเพื่อกระตุ้นการบริโภคหลังปรับขึ้น VAT เช่น เพิ่มเงินอุดหนุนในการซื้อบ้าน จาก 300,000 เยน เป็น 500,000 เยน และลดภาษีรถยนต์สําหรับรถยนต์ที่จดทะเบียนครั้งแรก  รวมถึงมีการพัฒนาระบบการออกใบกำกับภาษีอิเล็กทรอนิกส์ภาคบังคับเพื่อรองรับการปรับขึ้น VAT 

สำหรับประเทศสิงคโปร์ มีมาตรการบรรเทาค่าครองชีพในรูปแบบของเงินช่วยเหลือที่จ่ายให้อัตโนมัติ ทำให้ประชาชนได้รับความช่วยเหลือทันที 

ส่วนประเทศโคลัมเบีย มีนโยบายวันปลอด VAT เพื่อส่งเสริมการบริโภคของครัวเรือนรายได้น้อย และมีการออกมาตรการป้องกันการหลบเลี่ยงภาษี และจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้าสู่ระบบภาษี VAT

6) การยกระดับประสิทธิภาพในการจัดเก็บ VAT  อาทิ ญี่ปุ่นพัฒนาระบบออกใบกำกับภาษีอิเล็กทรอนิกส์ภาคบังคับ  ระบบนี้ช่วยอำนวยความสะดวกแก่ภาคธุรกิจให้สามารถคำนวณภาษีที่ขอคืนภาษีได้ถูกต้อง

ขณะที่โคลัมเบีย มีการออกมาตรการป้องกันการหลบเลี่ยงภาษี และกระตุ้นการจด VAT ของธุรกิจ เช่น อนุญาติให้นำ VAT จากการซื้อสินค้าทุนมาหักออกจากภาษีเงินได้นิติบุคคล

และ 7) การสร้างความเข้าใจและการสื่อสารข้อมูลให้แก่ประชาชนชนและภาคธุรกิจ  ถือเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด  โดยประเทศญี่ปุ่นและประเทศสิงคโปร์ เน้นการสื่อสารข้อมูลอย่างต่อเนื่องและมาตรการรองรับการปรับภาษีต่อประชาชนผ่านช่องทางที่หลากหลาย ควบคู่กับการเปิดเผยแผนการใช้จ่ายงบประมาณจาก VAT ที่ปรับขึ้น เพื่อแสดงความโปร่งใส

สำหรับประโยชน์ของการขึ้น VAT  จากประสบการณ์ต่างประเทศพบว่า 1) ทำให้ภาครัฐมีรายได้เพิ่มขึ้น  อาทิญี่ปุ่น ปี 2557 ประกาศขึ้นอัตรา VAT จากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 8 ทำให้รายได้จาก VAT เพิ่มขึ้นเป็น 16 ล้านล้านเยนในปี 2557 จาก 5.2 ล้านล้านเยนในปี 2566

ส่วนสหราชอาณาจักร ประกาศขึ้นอัตรา VAT ในปี 2554 จากร้อยละ 17.5 เป็นร้อยละ 20 ทำให้รายได้เพิ่มขึ้น 12,100 ล้านปอนด์  ส่งผลให้รัฐบาลลดการกูยืมเงิน และหนี้สาธารณะไม่เพิ่มขึ้น 

2) ประชาชนได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้นและครอบคลุมมากขึ้น  กรณีญี่ปุ่น ที่สนับสนุนการศึกษาฟรีสำหรับเด็กปฐมวัยและกลุ่มเด็กเล็กอายุ 3 - 5 ปี และสนับสนุนค่าใช้จ่ายเลี้ยงดูเด็กแรกเกิดถึง 2 ปี ของครัวเรือนรายได้น้อย

ขณะที่สิงคโปร์  สนับสนุนงบประมาณเพิ่มขึ้นสำหรับโครงการ Silver Support หรือโครงการดูแลผู้สูงอายุ 65 ปีขึ้นไปที่มีรายได้น้อย 

และ3.)ขยายฐานภาษีและลดการหลบเลี่ยงภาษีในระบบได้มากขึ้น  โดยมีการพัฒนาระบบการออกใบกำกับภาษีเพื่อให้ภาครัฐสามารถตรวจสอบเส้นทางการจัดเก็บภาษีได้อย่างมีประสิทธิภาพ และใช้อัตรา VAT สร้างความเท่าเทียม อาทิ อินโดนีเซีย  เพิ่มอัตรา VAT จากร้อยละ 11 เป็นร้อยละ 12 เฉพาะสินค้าและบริการฟุ่มเฟื่อย

ขณะที่กรณีของประเทศไทย จากงานศึกษาของศูนย์วิจัยกสิกรไทย พบว่า หากมีการปรับขึ้นอัตรา VAT ร้อยละ 1 จะสามารถเพิ่มรายได้ให้รัฐถึงร้อยละ 0.5 ของ GDP หรือประมาณ 93,000 ล้านบาท ซึ่งรายได้ที่เพิ่มขึ้นจะสามารถนำไปใช้จ่ายในโครงการที่สำคัญได้ อาทิ ค่าใช้จ่ายในโครงการยังชีพผู้สูงอายุ (งบประมาณ 91,000 ล้านบาท) โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (55,800 ล้านบาท) หรือโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด (17,600 ล้านบาท)

ดังนั้น ในการเพิ่ม VAT หากมีการออกแบบนโยบายและมาตรการรองรับอย่างรอบด้าน ทั้งการกำหนดวัตถุประสงค์ การสื่อสารกับประชาชน การเตรียมมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย และการใช้รายได้อย่างโปร่งใส โดยพิจารณาความจำเป็นทางการคลัง ความพร้อมของระบบจัดเก็บและภาวะเศรษฐกิจ จะสามารถสร้างความยั่งยืนทางการคลังได้ในระยะยาว