ย้อนรอยดีเซล 10 ปี สถิติราคาขายปลีกและกลไกภาษี

ตลอดช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ราคาน้ำมันดีเซลของไทยเดินอยู่บนเส้นทางที่เชื่อมโยงกันระหว่างตลาดโลก นโยบายรัฐ และโครงสร้างภาษีที่ซับซ้อน ในบางช่วงราคาถูกตรึงให้นิ่งเพื่อประคองค่าครองชีพ แต่ในบางจังหวะก็ต้องปล่อยให้ขยับขึ้นตามต้นทุนจริง จนกระทั่งล่าสุดในเดือนมีนาคม 2569 ราคาดีเซลขยับขึ้นแตะ 33 บาทต่อ ลิตร กลายเป็นจุดสูงสุดของรอบวิกฤตพลังงานครั้งนี้ และทำให้คำถามเรื่องโครงสร้างราคาน้ำมันกลับมาอยู่ในความสนใจอีกครั้ง  

จุดตั้งต้นของราคาไทย ทำไมต้องอิงสิงคโปร์

สำนักงานนโยบายและแผนพลังงานอธิบายว่า จุดตั้งต้นของโครงสร้างราคาน้ำมันดีเซลไทยอยู่ที่ “ราคาหน้าโรงกลั่น” ซึ่งใช้อ้างอิงตลาดสิงคโปร์ผ่านระบบ MOPS หรือ Mean of Platts Singapore แม้ประเทศไทยจะมีโรงกลั่นของตัวเองและมีกำลังการผลิตในประเทศ แต่ระบบราคายังใช้แนวคิดราคานำเข้าเสมือนจริงเป็นฐานอ้างอิง ก่อนนำไปคำนวณรวมกับภาษี เงินกองทุน และค่าการตลาดในลำดับถัดไป หน่วยงานยังระบุด้วยว่า โครงสร้างราคาที่เผยแพร่เป็นข้อมูลอ้างอิงสาธารณะ ไม่ใช่ราคาที่รัฐกำหนดตายตัวโดยตรง ดังนั้นเมื่อราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดภูมิภาคขยับขึ้นลง ราคาน้ำมันในไทยจึงได้รับผลตามไปด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

ช่วงปี 2559 ถึง 2562 เมื่อดีเซลยังอยู่ในโซนต่ำกว่า 30 บาท

ในช่วงต้นของทศวรรษ ราคาดีเซลไทยยังเคลื่อนไหวอยู่ในกรอบค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับปัจจุบัน โดยอยู่ต่ำกว่า 30 บาทต่อ ลิตรเป็นส่วนใหญ่ ช่วงเวลานั้นภาครัฐยังมีพื้นที่ทางการคลังค่อนข้างมาก กระทรวงการคลังจึงสามารถใช้ภาษีสรรพสามิตเป็นแหล่งรายได้สำคัญได้เต็มที่ ขณะเดียวกันกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงยังทำหน้าที่ดูแลเสถียรภาพราคาในระบบมากกว่าการเข้าไปอุดหนุนหนักแบบที่เห็นในระยะหลัง ภาพรวมของช่วงนั้นจึงเป็นจังหวะที่ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ และผู้ใช้น้ำมันยังอยู่ในภาวะที่บริหารจัดการได้ง่ายกว่าปัจจุบัน

เมื่อโควิดผ่านไป โลกพลังงานก็เริ่มเข้าสู่รอบตึงตัว

เมื่อเข้าสู่ช่วงปี 2563 ถึง 2565 สถานการณ์ราคาพลังงานเปลี่ยนเร็วขึ้น กระทรวงพลังงานระบุว่า ช่วงแรกโควิด 19 กดอุปสงค์น้ำมันทั่วโลกลงอย่างมาก แต่หลังจากนั้นเศรษฐกิจโลกเริ่มกลับมาเดินอีกครั้ง ความต้องการใช้น้ำมันก็ฟื้นตัวเร็ว ขณะที่อุปทานกลับตึงตัวจากปัจจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์และปัญหาในห่วงโซ่อุปทาน รัฐบาลไทยจึงตัดสินใจตรึงราคาดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อ ลิตร เพื่อบรรเทาภาระค่าครองชีพและต้นทุนขนส่ง 

ส่วนกระทรวงการคลังระบุในเอกสารทางการเมื่อปี 2565 ว่า คณะรัฐมนตรีเห็นชอบขยายเวลาปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลลงลิตรละ 5 บาท เพื่อช่วยประชาชนและภาคธุรกิจในช่วงที่ราคาเชื้อเพลิงตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้น มาตรการดังกล่าวช่วยชะลอแรงกระแทกในระยะสั้นได้จริง แต่ในอีกด้านหนึ่งก็ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีจำนวนมาก พร้อมกับทำให้ภาระของกองทุนน้ำมันเริ่มสะสมหนักขึ้นตามลำดับ

กองทุนน้ำมัน จากกันชนของระบบ กลายเป็นภาระสะสมของประเทศ

สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงชี้ว่า เมื่อภาครัฐตรึงราคาดีเซลต่อเนื่องเป็นเวลานาน กองทุนจึงค่อย ๆ เปลี่ยนบทบาทจากตัวกันชนของระบบ มาเป็นกลไกรับภาระหลักของนโยบายพลังงาน หลังวิกฤตรัสเซียยูเครน กองทุนยังมีหนี้คงค้างระดับหลายหมื่นล้านบาท แม้บางช่วงบัญชีน้ำมันจะกลับมาเป็นบวกได้บ้าง แต่ภาพรวมยังอยู่ในภาวะเปราะบาง โดยเฉพาะเมื่อภาครัฐต้องดูแลราคาพลังงานหลายชนิดในเวลาเดียวกัน จึงทำให้กองทุนไม่ได้อยู่ในฐานะเงินสำรองพร้อมใช้เหมือนในอดีต หากแต่กลายเป็นระบบที่ต้องคอยรักษาสภาพคล่องอย่างใกล้ชิดตลอดเวลา

ปี 2566 ถึง 2567 ยุคขยับเพดานอย่างระมัดระวัง

หลังจากราคาน้ำมันโลกเริ่มอ่อนตัวลงจากจุดสูงสุด รัฐบาลไทยไม่ได้รีบปล่อยราคาดีเซลให้เคลื่อนไหวตามกลไกตลาดเต็มรูปแบบ แต่เลือกใช้แนวทางทยอยขยับเพดานราคาเพื่อค่อย ๆ ลดภาระของกองทุน ในทางปฏิบัติ ราคาดีเซลจึงขยับมาอยู่แถว 31 บาท และต่อเนื่องไปถึงระดับ 32.94 บาทในระยะถัดมา ขณะเดียวกัน กระทรวงการคลังและหน่วยงานด้านพลังงานยังใช้การปรับภาษีควบคู่กันไปเพื่อรักษาสมดุลระหว่างรายได้รัฐกับราคาขายปลีก กล่าวคือ ในบางช่วงรัฐเลือกปรับภาษีเพิ่ม แต่ลดเงินนำส่งเข้ากองทุนในสัดส่วนใกล้เคียงกัน เพื่อให้ราคาหน้าปั๊มไม่เปลี่ยนแปลงมากนัก วิธีคิดเช่นนี้ทำให้ผู้บริโภคอาจไม่เห็นความเปลี่ยนแปลงทันที แต่ภาระที่แท้จริงถูกโยกย้ายอยู่ภายในระบบระหว่างภาษีกับกองทุน

ปี 2569 เมื่อวิกฤตตะวันออกกลางดันดีเซลไทยชน 33 บาท

จุดเปลี่ยนสำคัญที่สุดของรอบทศวรรษเกิดขึ้นในปี 2569 เมื่อสถานการณ์ตึงเครียดในตะวันออกกลางดันราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดสิงคโปร์ขึ้นอย่างรวดเร็ว คณะกรรมการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจึงมีมติให้ปรับราคาขายปลีกดีเซลในวันที่ 24 มีนาคม 2569 ขึ้นเป็น 33 บาทต่อ ลิตร โดยหน่วยงานด้านพลังงานชี้แจงว่า ราคาดีเซลในตลาดสิงคโปร์พุ่งจาก 92 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรลไปเป็น 223 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรล หรือเพิ่มขึ้นราว 26 บาทต่อ ลิตรในช่วงเวลาสั้น ๆ ส่งผลให้ต้นทุนเชื้อเพลิงเร่งตัวเร็วเกินกว่ากองทุนจะรับภาระไหว การปรับขึ้นครั้งนี้ไม่ใช่แค่การเปลี่ยนตัวเลขหน้าปั๊ม แต่เป็นการยอมรับอย่างเป็นทางการว่ากลไกเดิมเดินมาถึงขีดจำกัดใหม่ของรอบวิกฤตล่าสุดแล้ว

ภาระวันละพันล้านไม่ใช่ภาพเกินจริง

ในช่วงที่วิกฤตรุนแรงที่สุด สำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงและรายงานข่าวเศรษฐกิจหลายแห่งระบุไปในทิศทางเดียวกันว่า สถานะกองทุนติดลบเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วภายในเวลาไม่กี่วัน ขณะที่ปริมาณการใช้น้ำมัน โดยเฉพาะดีเซล เพิ่มขึ้นมากจากความกังวลของประชาชนและภาคขนส่ง เมื่อการบริโภคดีเซลต่อวันอยู่ในระดับหลายสิบล้านลิตร และกองทุนต้องชดเชยส่วนต่างหลายบาทต่อ ลิตร ภาระรวมจึงขยับขึ้นไปแตะระดับวันละหลักพันล้านบาทได้ไม่ยาก หากรวมการอุดหนุนน้ำมันชนิดอื่นและ LPG ด้วย ตัวเลขระดับ 2,000 กว่าล้านบาทต่อวันจึงไม่ใช่เรื่องเกินจริง และนี่เองเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ภาครัฐต้องตัดสินใจปรับราคา แม้จะรู้ดีว่าการขยับขึ้นแต่ละครั้งจะส่งผลต่อต้นทุนทั้งระบบเศรษฐกิจทันที

ราคาที่เห็นหน้าปั๊ม มีภาษีซ้อนอยู่หลายชั้น

สำนักงานนโยบายและแผนพลังงานระบุว่า หากแยกราคาดีเซล 1 ลิตรออกเป็นส่วนประกอบ จะพบว่าสิ่งที่ผู้บริโภคจ่ายไม่ได้เป็นค่าน้ำมันเนื้อแท้อย่างเดียว แต่ยังรวมภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล เงินกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน ภาษีมูลค่าเพิ่ม และค่าการตลาดเข้าไว้ด้วยกัน ตัวอย่างโครงสร้างราคาปี 2569 แสดงให้เห็นว่า ดีเซลมีภาษีสรรพสามิตราว 6.92 บาทต่อ ลิตร ภาษีเทศบาลอีกราว 0.69 บาท และยังมี VAT กับค่าการตลาดรวมอยู่ในราคาขายปลีกอีกชั้นหนึ่ง นั่นหมายความว่า ทุกครั้งที่ภาครัฐปรับภาษีแม้เพียงเล็กน้อย ก็สามารถส่งผลต่อราคาปลายทางได้ทันที และทำให้ภาษีกลายเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญของการบริหารราคาพลังงาน

กลไกจริงของรัฐ คือขยับภาษีกับกองทุนสลับกันไปมา

บทเรียนสำคัญจากตลอด 10 ปีที่ผ่านมา คือ รัฐไทยไม่ได้ใช้ภาษีหรือกองทุนแบบแยกขาดจากกัน แต่ใช้สองเครื่องมือนี้สลับน้ำหนักกันไปตามสถานการณ์ ในช่วงที่ราคาน้ำมันโลกอยู่ในระดับต่ำ รัฐมักมีโอกาสเก็บภาษีเพิ่มหรือเก็บเงินเข้ากองทุนมากขึ้น เพื่อสร้างรายได้และสะสมฐานะทางการคลัง แต่เมื่อราคาตลาดโลกพุ่งสูง รัฐก็จะลดภาษีหรือใช้กองทุนเข้ามาพยุงราคาแทน วิธีนี้ช่วยให้ผู้บริโภคไม่ต้องเผชิญความเปลี่ยนแปลงรุนแรงทันทีทุกครั้ง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าภาระดังกล่าวหายไป เพราะในอีกด้านหนึ่ง ภาระนั้นอาจอยู่ในรูปของรายได้รัฐที่ลดลง หรือกลายเป็นหนี้สะสมของกองทุนที่ต้องใช้เวลาหลายปีในการชำระคืน

เทียบกับมาเลเซีย ไทยเลือกประคองราคาให้นานกว่า

เมื่อเปรียบเทียบกับมาเลเซีย ความแตกต่างเชิงนโยบายจะเห็นชัดขึ้น รัฐบาลมาเลเซียเลือกทยอยยกเลิกการอุดหนุนแบบครอบคลุมและหันไปช่วยเฉพาะกลุ่มมากขึ้น ทำให้ราคาดีเซลขยับตามตลาดเร็วกว่าไทย ขณะที่ไทยยังใช้กองทุนเป็นกันชนหลัก และเลือกแนวทางทยอยขยับเพดานราคาแทนการปล่อยขึ้นแรงในครั้งเดียว หน่วยงานด้านพลังงานของไทยยังอ้างด้วยว่า ภายในเดือนมีนาคม 2569 ราคาดีเซลในมาเลเซียอยู่สูงกว่าไทยอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเป็นหนึ่งในเหตุผลที่ไทยใช้ประกอบการตัดสินใจปรับดีเซลขึ้นเป็น 33 บาท เพื่อสกัดแรงจูงใจในการลักลอบนำน้ำมันออกนอกประเทศ ประเด็นนี้จึงเกี่ยวข้องทั้งกับค่าครองชีพ ความมั่นคงพลังงาน และปัญหาการรั่วไหลตามแนวชายแดนในเวลาเดียวกัน

เมื่อมองย้อนจากปี 2559 มาถึงปี 2569 ภาพที่เห็นชัดที่สุดคือ ราคาดีเซลไทยไม่เคยเป็นตัวเลขลอย ๆ แต่เป็นผลจากการจัดสรรภาระระหว่างประชาชน รัฐ และผู้ใช้น้ำมันในอนาคต ช่วงที่ราคาตลาดโลกต่ำ รัฐมีโอกาสเก็บภาษีมากขึ้น ช่วงที่ราคาตลาดโลกสูง รัฐก็ลดภาษีหรือให้กองทุนเข้ามาช่วยรับภาระแทน ดังนั้นต้นทุนจึงไม่ได้หายไปจริง สิ่งที่เปลี่ยนมีเพียงว่าภาระนั้นถูกวางไว้ตรงไหนของระบบเท่านั้น ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของราคาหน้าปั๊ม รายได้แผ่นดินที่ลดลง หรือหนี้สะสมที่รอการชำระในอนาคต และนี่คือเหตุผลที่ทำให้วิกฤตปี 2569 ถูกมองว่าเป็นสัญญาณว่ากลไกเดิมเริ่มเข้าใกล้ขีดจำกัดมากขึ้นทุกที