ช่องโหว่กฎหมาย “นอมินีต่างชาติ” ปมเสี่ยงเศรษฐกิจภาคใต้

เศรษฐกิจภาคใต้ของไทยกำลังเผชิญความท้าทายครั้งใหญ่จากปัญหา “นอมินีต่างชาติ” หลังหลายพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ เช่น ภูเก็ต เกาะสมุย เกาะพะงัน และกระบี่ พบรูปแบบการถือครองธุรกิจผ่านคนไทยในนาม ขณะที่อำนาจบริหารและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจยังอยู่ในมือทุนต่างชาติ

แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายควบคุมการลงทุนของคนต่างด้าวมานาน แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่าโครงสร้างกฎหมายหลายจุดยังมีช่องว่าง จนเกิดการใช้ “ตัวแทนอำพราง” เข้าถือหุ้น ครอบครองธุรกิจ และเชื่อมโยงไปถึงการถือครองที่ดินในพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ

ข้อมูลจากกรมพัฒนาธุรกิจการค้า ระบุว่า ระหว่างปี 2567–2568 สามารถดำเนินคดีกับธุรกิจนอมินีได้แล้ว 851 ราย มูลค่าความเสียหายรวมกว่า 15,121 ล้านบาท แต่หน่วยงานรัฐยอมรับว่ายังมีอีกจำนวนมากที่อยู่ระหว่างตรวจสอบ

กฎหมายหลักที่ใช้ควบคุมธุรกิจต่างชาติในไทย

กฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดให้ธุรกิจบางประเภทเป็นกิจการต้องห้าม หรือจำกัดสัดส่วนการถือหุ้นของต่างชาติ

หลักเกณฑ์สำคัญกำหนดให้คนต่างด้าวถือหุ้นได้ไม่เกิน 49% ส่วนผู้ถือหุ้นไทยต้องถือไม่น้อยกว่า 51% หากฝ่าฝืนมีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ปรับตั้งแต่ 100,000–1,000,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

ขณะเดียวกัน ประมวลกฎหมายที่ดินยังห้ามต่างชาติถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินโดยตรง และมาตรา 94 ให้อำนาจรัฐริบที่ดินที่ถือครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตกเป็นของแผ่นดิน

อย่างไรก็ตาม ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อโครงสร้างทางกฎหมายเน้น “สัดส่วนบนเอกสาร” มากกว่าการตรวจสอบว่าใครคือผู้ควบคุมธุรกิจตัวจริง

8 ช่องโหว่สำคัญ ที่เปิดทางให้นอมินีต่างชาติ

1. กฎ 51% ไทย แต่ไม่มีการตรวจสอบอำนาจจริง

แม้กฎหมายกำหนดให้คนไทยถือหุ้นเกินครึ่ง แต่ไม่ได้กำหนดว่าต้องลงทุนจริง หรือมีอำนาจบริหารจริง ทำให้เกิดรูปแบบ “ถือหุ้นแทน”

หลายกรณีพบว่าต่างชาติถือหุ้นเพียง 49% แต่ใช้หุ้นบุริมสิทธิ์ที่มีสิทธิออกเสียงมากกว่า จนสามารถควบคุมกิจการได้ทั้งหมด

ผู้ตรวจการแผ่นดินเคยเสนอให้แก้กฎหมายเพื่อกำหนดคุณสมบัติผู้ถือหุ้นไทยให้ชัดเจนมากขึ้น เพราะปัจจุบันยังเปิดช่องให้ต่างชาติครอบงำทางอ้อมได้ง่าย

2. กฎหมายยังไม่มีนิยาม “ตัวแทนอำพราง”

ปัจจุบัน พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ยังไม่มีนิยามคำว่า “นอมินี” หรือ “ธุรกรรมอำพราง” อย่างชัดเจน

ผลคือ แม้เจ้าหน้าที่พบพฤติกรรมต้องสงสัย แต่กลับดำเนินคดีได้ยาก เพราะต้องพิสูจน์เจตนาและโครงสร้างควบคุมทางธุรกิจอย่างละเอียด

3. ไม่มีระบบพิสูจน์แหล่งเงินลงทุนจริง

ที่ผ่านมา การจดทะเบียนบริษัทใช้เพียงเอกสารทุนจดทะเบียน แต่ไม่ได้ตรวจสอบว่าผู้ถือหุ้นไทยมีศักยภาพทางการเงินจริงหรือไม่

หลายคดีพบการใช้คนไทยรายได้น้อย หรือผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เข้าไปถือหุ้นในบริษัททุนหลายล้านบาท ทั้งที่ไม่มีเงินลงทุนจริง

กรมพัฒนาธุรกิจการค้าจึงเริ่มบังคับใช้มาตรการส่ง Bank Statement ตั้งแต่ 1 มกราคม 2569 ซึ่งช่วยลดการจดทะเบียนลักษณะนี้ลงได้ประมาณ 65%

4. เครือข่ายสำนักงานบัญชีและกฎหมาย

เจ้าหน้าที่พบว่าสำนักงานบัญชีบางแห่งทำหน้าที่เป็น “ศูนย์กลางนอมินี” โดยใช้พนักงานหรือเครือญาติถือหุ้นแทนลูกค้าต่างชาติ

ปฏิบัติการตรวจค้นในจังหวัดภูเก็ตเมื่อต้นปี 2569 พบสำนักงานบัญชีแห่งหนึ่งเชื่อมโยงกับบริษัทกว่า 272 แห่ง และพบว่ากว่า 130 บริษัทเข้าข่ายนอมินี

5. ใช้สัญญาพิเศษควบคุมกิจการ

แม้ชื่อบริษัทจะเป็นของคนไทย แต่ต่างชาติยังใช้นิติกรรมหลายรูปแบบในการควบคุมธุรกิจ เช่น

• สัญญาบริหารกิจการ
• สัญญากู้ยืมผู้ถือหุ้น
• หุ้นบุริมสิทธิ์
• หนังสือมอบอำนาจบริหาร

โครงสร้างเหล่านี้ทำให้ผู้ถือหุ้นไทยมีสถานะเพียง “ผู้ถือชื่อ” ขณะที่อำนาจจริงยังอยู่กับต่างชาติ

6. ธุรกิจแฟรนไชส์ยังไม่มีกฎหมายเฉพาะ

ประเทศไทยยังไม่มี พ.ร.บ. แฟรนไชส์ ทำให้เกิดช่องว่างในการควบคุมธุรกิจแฟรนไชส์ต่างชาติ

หลายกรณีพบว่าคนไทยเป็นเพียงผู้รับสิทธิ์ในนาม แต่ระบบการเงิน สูตรสินค้า วัตถุดิบ และรายได้หลักถูกควบคุมจากต่างประเทศทั้งหมด

7. ธุรกิจล้งและเกษตรกรรม

ธุรกิจล้งผลไม้ในหลายจังหวัดถูกตั้งข้อสังเกตว่าใช้คนไทยถือหุ้นแทน ขณะที่ต่างชาติเป็นผู้ควบคุมระบบรับซื้อและส่งออกทั้งหมด

ผู้ตรวจการแผ่นดินมองว่า จุดอ่อนสำคัญอยู่ที่ห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่รับซื้อ คัดแยก ขนส่ง ไปจนถึงตลาดปลายทาง

8. ภาระพิสูจน์ยังตกอยู่กับรัฐ

ปัจจุบันเจ้าหน้าที่รัฐต้องเป็นฝ่ายพิสูจน์ว่าบริษัทใดเป็นนอมินี ซึ่งใช้เวลานานและต้องอาศัยข้อมูลจำนวนมาก

มีข้อเสนอให้เปลี่ยนภาระพิสูจน์ไปยังบริษัทที่ถูกสงสัย ให้ต้องแสดงหลักฐานว่าไม่ได้เป็นตัวแทนอำพราง ซึ่งจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย

ภาคใต้ จุดเสี่ยงสูงสุดของประเทศ

ภูเก็ต

กรมพัฒนาธุรกิจการค้าระบุว่า ภูเก็ตมีบริษัทจดทะเบียนกว่า 29,090 ราย และมีต่างชาติร่วมลงทุนถึง 11,263 บริษัท หรือประมาณ 38.72%

จุดที่ถูกจับตาคือ หลายบริษัทต่างชาติถือหุ้นต่ำกว่า 50% ทั้งหมด ทำให้ไม่เข้าข่ายตาม พ.ร.บ. คนต่างด้าวโดยตรง

ธุรกิจที่พบมาก ได้แก่ โรงแรม วิลล่าหรู ร้านอาหาร โรงเรียนนานาชาติ ธุรกิจเช่ารถ และอสังหาริมทรัพย์

เกาะสมุย–เกาะพะงัน

ข้อมูลเดือนพฤษภาคม 2569 พบว่า ทั้งสองเกาะมีบริษัทจดทะเบียนรวม 16,811 ราย และกว่า 11,426 รายมีต่างชาติร่วมลงทุน คิดเป็น 67.97%

สัญชาติที่พบมาก ได้แก่ ฝรั่งเศส อังกฤษ รัสเซีย จีน และอิสราเอล

บางกรณีพบคนไทยถือหุ้นในบริษัทที่เกี่ยวข้องกับต่างชาติกว่า 80 บริษัท จนถูกตั้งข้อสังเกตว่าเป็น “นอมินีอาชีพ”

สุราษฎร์ธานี

ทั้งจังหวัดมีบริษัทกว่า 21,717 ราย และกว่า 53.6% มีต่างชาติร่วมลงทุน

กรมพัฒนาธุรกิจการค้าส่งข้อมูลบริษัทขนาดใหญ่ 34 รายให้ ปปง. ตรวจสอบเส้นทางการเงิน หลังพบสินทรัพย์เกิน 100 ล้านบาทต่อบริษัท

ผลกระทบที่เริ่มชัดขึ้น

ผลกระทบไม่ได้เกิดเฉพาะการแข่งขันทางธุรกิจ แต่ลามไปถึงโครงสร้างเศรษฐกิจท้องถิ่น

ธุรกิจ SME ไทยจำนวนมากแข่งขันลำบาก เพราะกลุ่มทุนต่างชาติมีเงินทุนสูงและใช้ต้นทุนทางกฎหมายต่ำกว่า

ด้านอสังหาริมทรัพย์ ราคาที่ดินในแหล่งท่องเที่ยวปรับตัวสูงขึ้นต่อเนื่อง จนคนในพื้นที่เข้าถึงที่ดินได้ยาก

บางพื้นที่ยังพบการบุกรุกพื้นที่ป่า พื้นที่ลาดชัน และชายหาด เพื่อสร้างวิลล่าหรูหรือโครงการท่องเที่ยว

รัฐเริ่มเร่งปิดช่องโหว่

ในปีงบประมาณ 2569 รัฐบาลเริ่มออกมาตรการเข้มข้นมากขึ้น เช่น

• บังคับส่ง Bank Statement ผู้ถือหุ้นไทย
• หนังสือยืนยันการลงทุนจริง
• ระบบ AI วิเคราะห์นิติบุคคลเสี่ยง (IBAS)
• ตั้งเป้าตรวจสอบ 21,459 บริษัทในเมืองท่องเที่ยว

ขณะเดียวกัน ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอแก้กฎหมายหลายจุด เช่น เพิ่มนิยาม “ตัวแทนอำพราง” เพิ่มโทษ เชื่อมความผิดกับกฎหมายฟอกเงิน และเพิ่มอำนาจยึดอายัดทรัพย์

ความท้าทายที่ยังต้องจับตา

โจทย์สำคัญของไทยคือการสร้างสมดุลระหว่าง “การเปิดรับการลงทุน” กับ “การปกป้องเศรษฐกิจท้องถิ่น”

ภาคธุรกิจมองว่าการลงทุนจากต่างชาติยังจำเป็นต่อเศรษฐกิจท่องเที่ยว แต่ในอีกด้าน หน่วยงานความมั่นคงและภาคประชาชนกังวลว่า หากปล่อยให้โครงสร้างนอมินีขยายตัวต่อไป อาจกระทบต่อการถือครองทรัพยากรและเศรษฐกิจฐานรากในระยะยาว

หลายข้อเสนอแก้กฎหมายยังอยู่ในขั้นตอนพิจารณา ขณะที่ขบวนการนอมินีมีการปรับรูปแบบอย่างรวดเร็ว ทำให้การบังคับใช้กฎหมายกลายเป็นการแข่งขันกับเครือข่ายทุนที่มีความซับซ้อนมากขึ้นทุกปี