อวสาน “MOU” 44 ? 25 ปี แต่ไร้ความคืบหน้า รีเซ็ตเกมทะเลไทย-กัมพูชา

พื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย–กัมพูชา กลับมาเป็นประเด็นร้อนอีกครั้ง หลังรัฐบาลไทยเดินหน้ายกเลิก MOU 44 ข้อตกลงปี 2544 ที่ใช้เป็นกรอบเจรจามานานกว่า 20 ปี

เดิม MOU ฉบับนี้ถูกสร้างขึ้นเพื่อเปลี่ยนพื้นที่พิพาททางทะเล ให้กลายเป็นพื้นที่ผลประโยชน์ร่วม แต่ตลอด 25 ปีที่ผ่านมา การเจรจากลับไม่คืบหน้า และไม่เคยนำไปสู่ข้อสรุปที่ชัดเจน

เมื่อกัมพูชาให้สัตยาบัน UNCLOS ช่วงต้นปีที่ผ่านมา 

ไทยจึงมองว่า นี่อาจถึงเวลาต้องรีเซ็ตเกมทางทะเล และหันไปใช้กติกาสากลแทน

“MOU 44” คืออะไร ?’

MOU 44 คือ “บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย และรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทางทะเลทับซ้อนในเขตไหล่ทวีปของทั้งสองประเทศ” ลงนามเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน พ.ศ. 2544 ณ กรุงพนมเปญ กัมพูชา 

ฝ่ายไทยลงนามโดย คือ “ดร.สุรเกียรติ์ เสถียรไทย” รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ส่วนฝ่ายกัมพูชา คือ “สก อัน” รัฐมนตรีอาวุโสประธานการปิโตรเลียมแห่งกัมพูชา 

ข้อตกลงนี้เกิดขึ้นเพื่อแก้ปัญหาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในอ่าวไทย หลังจากกัมพูชาประกาศเขตไหล่ทวีปในปี 2515 ซึ่งกำหนดเส้นเขตแดนที่ลากผ่านเกาะกูด และไทยประกาศตามในปี 2516 ยึดหลักจาก อนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส 1907 ซึ่งระบุว่าเกาะกูดเป็นของไทย 

ส่งผลให้เส้นเขตแดนทางทะเล 2 ประเทศทับซ้อนกันราว 26,000 ตารางกิโลเมตร 

โดยพื้นที่ดังกล่าว แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ พื้นที่เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตร และพื้นที่ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ประมาณ 16,000 ตารางกิโลเมตร ซึ่งเชื่อว่า พื้นที่บริเวณนี้ มีก๊าซธรรมชาติและปิโตรเลียมจำนวนมาก 

เมื่อทั้งสองฝ่ายต่างอ้างสิทธิในพื้นที่เดียวกัน จึงเกิดข้อพิพาทและกระทบต่อสัมปทานสำรวจพลังงาน ทำให้ไม่มีฝ่ายใดสามารถเข้าไปดำเนินกิจกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้อย่างเต็มรูปแบบ

MOU 44 จึงถูกสร้างขึ้นเพื่อเปิดทางให้เจรจา 2 เรื่องควบคู่กัน คือ การปักปันเขตแดนทางทะเลในพื้นที่ส่วนบน และการพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกันในพื้นที่ส่วนล่าง ในรูปแบบเขตพัฒนาร่วม หรือ Joint Development Area (JDA) ซึ่งทั้งสองเรื่องต้องเดินไปพร้อมกัน แยกจากกันไม่ได้ และไม่ถือว่าเป็นการยอมรับการสูญเสียสิทธิทางทะเลของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

ความพยายามรัฐบาลไทยเกี่ยวกับ “MOU 44” ในอดีตที่ผ่านมามีอะไรบ้าง ? 

แม้ไทยและกัมพูชาจะลงนาม MOU 44 ตั้งแต่ปี 2544 และมีความพยายามเจรจามาอย่างต่อเนื่อง แต่ตลอดเวลา 25 ปีที่ผ่านมา ก็ยังไม่สามารถหาข้อสรุปเรื่องการปักปันเขตแดนทางทะเลและการพัฒนาพื้นที่ร่วมกันได้อย่างเป็นรูปธรรม 

ต่อมาวันที่ 10 พฤศจิกายน 2552 สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการให้ยกเลิก MOU 2544 หลังรัฐบาลกัมพูชาแต่งตั้ง ทักษิณ ชินวัตร เป็นที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจ

รัฐบาลไทยในขณะนั้น มองว่า ทักษิณไม่ใช่คนนอก เพราะเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการผลักดันการจัดทำ MOU 2544 ตั้งแต่ต้น และรับรู้รายละเอียด รวมถึงท่าทีการเจรจาของฝ่ายไทยเป็นอย่างดี จึงกังวลว่าไทยอาจเสียเปรียบในการเจรจา และกระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศโดยตรง จึงเห็นว่าไม่สามารถเดินหน้าเจรจาภายใต้กรอบ MOU เดิมได้อีก

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีมติเห็นชอบในหลักการให้ยกเลิก แต่ MOU 2544 ก็ยังไม่ถูกยกเลิกอย่างเป็นทางการ

ต่อมาในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็มีท่าทีชัดเจนว่าจะไม่ยกเลิก MOU 44 และพยายามเดินหน้าเจรจากับกัมพูชา เพื่อร่วมกันพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อน แต่ช่วงเวลานั้น มีกระแสคัดค้าน เนื่องจากมองว่า ไทยเสียเปรียบอย่างมาก ก่อนที่กระบวนการจะหยุดลงจากการรัฐประหารในปี 2557

ในสมัยรัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีความพยายามรื้อฟื้นการเจรจาอีกครั้ง เพื่อแก้ไขข้อพิพาททางทะเลและร่วมพัฒนาแหล่งพลังงานในอ่าวไทยภายใต้กรอบ MOU 44 แต่สุดท้ายก็ยังไม่มีความคืบหน้าอย่างเป็นรูปธรรม

ข้อตกลง 25 ปี แต่ไร้ความคืบหน้า ไทยเตรียมปิดฉาก “MOU 44” 

เมื่อเวลาล่วงเลยมากกว่า 20 ปี จุดเปลี่ยนสำคัญก็มาถึง เมื่อกัมพูชาให้สัตยาบันอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS ในปี 2569 หลังจากลงนามไว้ตั้งแต่กว่า 40 ปีก่อน แต่ยังไม่ให้สัตยาบันอย่างเป็นทางการ

นั่นจึงทำให้กัมพูชากลายเป็นสมาชิกภาคีอย่างสมบูรณ์ และไทยก็ไม่จำเป็นต้องผูกอยู่กับการเจรจาผ่าน MOU 44 อย่างเดียวอีกต่อไป 

แต่สามารถหันไปใช้หลักกฎหมายระหว่างประเทศภายใต้ UNCLOS แทนได้

“การที่เรามี MOU 44 ไม่ได้หมายความว่าเราจะไม่ยึดตามเนื้อหาที่ระบุไว้ใน UNCLOS หมายความว่า สิ่งที่กรอบที่ระบุภายใต้ MOU 44 ซึ่งเป็นกรอบที่ใช้ในการเจรจาระหว่างไทยและกัมพูชา เพื่อคุยหลัก ๆ ก็ 2 เรื่อง ก็คือคุยทั้งเรื่องของ เขตแดนทางทะเล และเรื่องของการแบ่งผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับปิโตรเลียมต่าง ๆ  แต่ว่าเวลาที่เขาจะมีการไปเจรจาเพื่อลงรายละเอียดเกี่ยวข้องกับเรื่องอาณาเขตทางทะเลเนี่ย ก็จะต้องใช้กฎเกณฑ์ที่เป็นสากล ซึ่งกฎเกณฑ์ที่เป็นสากลที่เป็นการยอมรับโดยทั่วไป ประเทศไทยยอมรับมาเป็นระยะเวลานานแล้ว แต่ว่ากัมพูชาเพิ่งรับก็คือ UNCLOS ฉบับนี้ แปลว่า จริง ๆ แล้ว ต่อให้เรามี MOU 44 อยู่ เราก็ยังใช้กฎเกณฑ์ที่เป็นหลักทั่วไปที่อยู่ใน UNCLOS อยู่ดี” ผศ.ดร.ธนภัทร ชาตินักรบ อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายระหว่างประเทศ และศูนย์กฎหมายแพ่ง คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ กล่าว

รัชดา ธนาดิเรก  โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี  เผยว่า ในที่ประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ หรือ สมช. มีมติยกเลิก MOU44 อีกครั้ง เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2569 โดยชี้ว่า ตลอด 25 ปีที่ผ่านมา มีการเจรจาเพียง 5 ครั้ง แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ตามวัตถุประสงค์ ย่อมแสดงให้เห็นว่า MOU ฉบับนี้ ไม่อาจนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายได้ นอกจากจะไม่สร้างประโยชน์แล้ว ยังก่อให้เกิดความหวาดระแวง ความขัดแย้งระหว่างสองประเทศอีกด้วย

อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี เผยว่า รัฐบาลมีแนวทางใช้ UNCLOS เป็นกรอบหลักในการบริหารจัดการพื้นที่ทับซ้อนแทน MOU 44 โดยขั้นตอนต่อไปคือการยกเลิก MOU 44 ก่อน โดยไม่จำเป็นต้องทบทวนเพิ่มเติม และสามารถดำเนินการได้ทันทีโดยไม่ต้องหารือกับฝ่ายกัมพูชา 

ขั้นตอนต่อไป คือ กระทรวงการต่างประเทศจะเสนอเรื่องดังกล่าวเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี แม้ยังไม่สามารถระบุได้ว่ากระบวนการทั้งหมดจะใช้เวลานานเท่าใด แต่ยืนยันว่าจะดำเนินการให้เร็วที่สุด

“ก่อนที่เราจะมาสู่การตัดสินใจเนี่ย เราไม่ได้ทำแบบไม่ได้มีหลักการนะครับ เราคุยกับที่ปรึกษากฎหมายของเรานะครับ เราคุยในแง่กฎหมายระหว่างประเทศ แล้วก็เราคุยว่าเราจะเดินหน้ายังไ คือจริง ๆ แล้วนักวิชาการที่วิจารณ์ผมก็รับฟังนะครับ แต่ก็มีอีกฝ่ายนึงที่ต้องการให้ยกเลิกใช่มั้ยครับ เราฟังทั้ง 2 ฝ่าย แต่สุดท้ายเราต้องตัดสินใจบน-.-””เหตุผลที่ถูกต้อง และเหตุผลที่ถูกต้องนั่นก็คือว่า เรามี MOU 44 เนี่ย มา 20 กว่าปีเนี่ย MOU 44 มันไม่มีความคืบหน้านะครับ ความคืบหน้าเพราะส่วนหนึ่งก็มีกระแสภายในประเทศด้วยนะครับ เพราะฉะนั้นเราก็มาดูกันว่า เมื่อไม่คืบหน้าเราก็ยกเลิกนะครับ ถ้าเขาเห็นด้วยก็ดี เราจะบอกว่าเรายกเลิกเนี่ย เรามีแนวทางใหม่ที่จะคุยกับเขานะครับ ซึ่งถ้าเขาเห็นว่ามันมีแนวทางกรอบอีกกรอบนึง กรอบใหม่นี้อาจจะเห็นด้วยกับการยกเลิกก็ได้ อันนี้เป็นเรื่องที่เราจะต้องไปพูดคุยกับเขาต่อไป” สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรี และรมว.กระทรวงการต่างประเทศ กล่าว 

“อยากให้ทุกคนเนี่ยมาคุยกัน ด้วยเหตุผล มันก็มีหลายวิธีการ ตอนนี้เราก็ดำเนินการส่วน 44 แต่ที่เราไปเนี่ย ไม่ใช่ว่าเราต้องรีบเร่งในการตัดสินใจ 44 เราก็ดูแล้วว่าเพราะอะไร เรามีอะไร เราอธิบายได้ในสายตาประชาคมโลก เราอธิบายได้กับกัมพูชานะครับ แล้วมันไม่ใช่ว่า 44 แล้วเราไม่มีหนทางที่จะเดินไปเจรจา เรายังมีกรอบที่เราสามารถเจรจากันได้  บางครั้งรายละเอียดเรื่องการเจรจาเนี่ย เราอาจจะเปิดเผยไม่ได้ เพราะฝ่ายกัมพูชาเขาก็ฟังอยู่  บางอย่างก็ต้องเป็นเรื่องที่เราต้องไปเจรจากับเขา ถ้าเขารู้ท่าทีการเจรจาก่อนเนี่ย มันก็ไม่ได้เป็นผลประโยชน์ของประเทศไทยแน่นอน” รมว.กระทรวงการต่างประเทศ กล่าว

ทำไมกัมพูชาถึงตัดสินใจเข้าเป็นภาคี UNCLOS แบบสมบูรณ์ ? 

ขณะที่ สำนักข่าว Phnom Penh Post รายงานว่า ฝ่ายกัมพูชามองการ UNCLOS เป็นหลักประกันทางกฎหมายสำคัญ หากไทยเดินหน้ายกเลิก MOU 44 

พู โซธิรัก อดีตนักการทูตกัมพูชา ชี้ว่า UNCLOS เป็นกฎหมายทะเลสากลที่ได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ เป็นดั่งรัฐธรรมนูญท้องทะเล ย่อมมีความแข็งแรงกว่า MOU 44 หากไทยยกเลิก MOU 44 กัมพูชาก็ยังสามารถใช้ UNCLOS เป็นฐานในการปกป้องสิทธิทางทะเลของตนได้

“มันก็มีเหตุผลสำคัญหลาย ๆ เรื่องนะ ประการแรก ผมคิดว่า ตอนนี้กัมพูชาน่าจะพยายามขับบทบาท ขยับบทบาทตัวเองนะ จากรัฐที่เหมือนกับว่ายังมีเรื่องของการพัฒนาที่อาจจะยังไม่ค่อยโอเคเท่าไหร่ ก็คือทำให้ชาตินานาชาติรู้สึกว่า กติกาสากลต่าง ๆ ในกัมพูชาก็ยินดีแล้วก็รับที่จะดำเนินการ แล้วก็อาจจะมองว่า จริง ๆ แล้วต่อให้คุณไม่ได้เป็นภาคีใน UNCLOS ยังไง หลักเกณฑ์ที่อยู่ใน UNCLOS ก็จะถูกใช้บังคับได้ ไม่ว่าจะในฐานะที่เป็นรัฐภาคี สมมุติตอนนี้ก็เป็นภาคีแล้ว แต่ในอดีตก็อาจจะใช้ในฐานะที่เป็นจารีตประเพณีระหว่างประเทศ อีกเหตุผลนึงที่ผมคิดว่า กัมพูชาตัดสินใจที่จะรับ เพราะเขาอาจจะไปดูในส่วนของเครื่องมือกลไกทางกฎหมาย เกี่ยวข้องกับประเด็นของข้อพิพาททางทะเลต่าง ๆ ซึ่งอาจจะรู้สึกว่าโอเค มันก็มีกลไกกติกาที่เขารับกันทั่วโลกแล้ว ถ้ากัมพูชาไม่รับกติกาที่เป็นสากล ก็อาจจะเหมือนกับว่าเป็นภาพลักษณ์ที่ไม่ค่อยดีเท่าไหร่กับฝั่งเขา”  ผศ.ดร.ธนภัทร กล่าว 

ยกเลิก “MOU 44” จะส่งผลกระทบอะไรบ้าง ?

คำถามสำคัญ คือ หากไทยยกเลิก MOU 44 ได้อย่างเป็นทางการ จะส่งผลอย่างไรต่อการจัดการพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา และท้ายที่สุดแล้ว เรื่องนี้จะเป็นผลดี หรือผลเสียต่อผลประโยชน์ของประเทศมากกว่ากัน  

“ตอนนี้แปลว่า ทั้งกัมพูชาและไทยก็ตกอยู่ภายใต้กติกาสากลที่เป็นกติกาเดียวกัน ถามว่ามันจะมีผลต่อประเทศไทยมั้ย จริง ๆ ผมมองแบบนี้ว่า การที่กัมพูชาเพิ่งตัดสินใจรับเป็นเหมือนเข้าเป็นภาคี คือโดยการให้สัตยาบันใน UNCLOS จริง ๆ มันก็มีผลอยู่พอสมควร หมายความว่า มันอาจจะทำให้ประเทศไทยเราอยู่ในจุดที่เรามีแต้มต่อที่ดีกว่ากัมพูชา เพราะว่าเราใช้บังคับกฎหมายฉบับนี้เป็นระยะเวลานานแล้ว ในขณะที่กัมพูชาอาจจะเพิ่งเหมือนกับว่าอาจจะเพิ่งทำความเข้าใจ แล้วก็เข้าใจในรายละเอียดเกี่ยวข้องกับเนื้อหาใน UNCLOS ฉบับดังกล่าว มันก็อาจจะทำให้ ถ้าประเทศไทยเราจับประเด็นตรงนี้ได้ดี ผมคิดว่าเราก็อาจจะได้เปรียบในการเจรจาได้เช่นเดียวกัน” 

“สิ่งที่เราต้องจับตาคือว่า เนื่องจากประเทศไทยวางแผนที่จะถอนตัวออกจาก MOU 44 ซึ่งเป็นข้อตกลงทวิภาคีระหว่างรัฐ มันก็อาจจะก่อให้เกิดกระแสตามมาว่า แล้วความตกลงที่ประเทศไทยทำกับประเทศอื่น ๆ ในรูปแบบเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็น MOU เป็นทวิภาคีในรูปแบบอื่น ๆ รัฐอื่น ๆ ก็อาจจะต้องเริ่มพิจารณาว่า เอ๊ะ ประเทศไทยจะไปถอนความตกลงกับเค้ามั้ย ดังนั้น สิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องทำ ซึ่งเข้าใจว่าเราเริ่มมีการดำเนินการไปแล้ว อย่างเช่น ประเด็นที่ท่านรัฐมนตรีต่างประเทศท่านเริ่มออกไปพูดกับประเทศต่าง ๆ ก็พยายามไปชี้แจงข้อเท็จจริงว่าทำไมเราถึงอยากตัดสินใจที่จะถอนตัวออกจาก MOU 2544 ประเด็นที่ 2 ผมคิดว่า เราอาจจะต้องไปดูในรายละเอียดของ MOU 44 ต่อ ว่ามันมีประเด็นอะไรบ้างที่ถ้าสมมุติว่าใช้ UNCLOS ไม่สามารถจัดการได้ เช่น ประเด็นเรื่องของการแบ่งผลประโยชน์ร่วมกัน เรื่องของปิโตรเลียมต่าง ๆ เราจะวางแผนอย่างไรกับประเด็นนี้กับกัมพูชา เช่น เราจะมีความตกลงอีกฉบับหนึ่งหลังจากนี้ ในการที่จะพูดคุยเฉพาะประเด็นเรื่องของทรัพยากรปิโตรเลียม”  ผศ.ดร.ธนภัทร กล่าว 

“ถ้าเขาเข้าใจว่าเจตนาของเราในการยกเลิกนั้น ไม่ได้ยกเลิกการเจรจา เรามีกรอบอื่นที่เจรจากันได้ เพราะฉะนั้นที่คนบอกว่า แล้วเราไปยกเลิก 44 แล้วจะทำยังไงกัน ไม่ใช่การยกเลิก เรารู้ว่าเราจะทำยังไงต่อ และการที่ยกเลิกแล้ว เราอาจจะมีกรอบใหม่ มันอาจจะดีกว่า เพราะว่ากรอบ 44 มันมีทั้งข้อปัญหาที่เกี่ยวกับการอ้างสิทธิของเขา แล้วก็มีปัญหาในเรื่องของในแง่ของการเมืองภายในของเรากันเอง เพราะฉะนั้นเรามาเริ่มกันใหม่ดีกว่า เริ่มกันใหม่แล้วเจรจาทั้งในเรื่องเอาเรื่องเขตแดนนี้ให้ถึงที่สุดก่อน แล้วก็มาดูกันว่า เมื่อเขตแดนมันถึงที่สุดแล้ว ส่วนที่ทับซ้อนมันมากน้อยแค่ไหน แล้วเราก็มาว่ากัน” สีหศักดิ์ กล่าว 

แหล่งข้อมูลอ้างอิง: 

• บทสัมภาษณ์ “สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว” รองนายกรัฐมนตรี และรมว.กระทรวงการต่างประเทศ วันที่ 25 เมษายน 2569 

• บทสัมภาษณ์ “ผศ.ดร. ธนภัทร ชาตินักรบ” อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายระหว่างประเทศ และศูนย์กฎหมายแพ่ง คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ วันที่ 29 เมษายน 2569

• เหตุที่ต้องยกเลิก MOU 2544 ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา - ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม เผยแพร่ผ่านเว็บไซต์เครือข่ายกฎหมายเยาวชนไทย 

• เกาะกูด : พื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชา - เว็บไซต์วุฒิสภา 

• The 2001 MoU Between Thailand and Cambodia: Demystifying the Koh Kut Kerfuffle - William Roth

• MOU 2544 - กระทรวงการต่างประเทศ 

• Cambodia turns to UNCLOS as legal shield as Thailand rethinks maritime pact - Phnom Penh Post