กางหนี้สาธารณะไทย ทำนายแผนกู้เงินใหม่ ในหรือต่างประเทศ?

นี่เป็นช่วงหนึ่ง ที่เราจะคุ้นเคยกับคำว่า "หนี้สาธารณะ" มากขึ้น เนื่องจากโควิด-19 ทำให้ทั่วโลกจำเป็นต้องกู้เงินจำนวนมาก เพื่อมาเยียวยาประชากร และธุรกิจในประเทศของตนเอง IMF คาดว่า ปี 2564 หนี้สาธารณะทั่วโลกจะขึ้นไปอยู่ที่ 99% ต่อ GDP  

เช่นเดียวกับประเทศไทย พ.ร.ก.เงินกู้ 1 ล้านล้านบาท กำลังจะเต็มวงเงิน และคาดว่าจะมีการใช้ ใน พ.ร.ก. เงินกู้ 5 แสนล้านบาท ต่อเนื่อง วันนี้จะพาคุณผู้ชมไป ทำความรู้จักกับหนี้สาธารณะของไทย เจ้าหนี้เป็นใคร ในประเทศ หรือ ต่างประเทศ และที่สำคัญในอนาคตจะกู้เงินจากใคร  

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง เปิดเผยปริมาณหนี้ ณ 30 เม.ย.2564 มีหนี้สะสมอยู่ทั้งสิ้น 8.59 ล้านล้านบาท หรือ 54.91% ต่อ GDP แบ่งเป็น ก้อนแรกหนี้รัฐบาล 7.53 ล้านล้านบาท คิดเป็น 87.65% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด / ก้อนที่ 2 หนี้รัฐวิสาหกิจ 7.6 แสนล้านบาท คิดเป็น 8.95% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด / ก้อนที่ 3 หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงิน หรือ กรณีที่รัฐบาลค้ำประกัน 2.8 แสนล้านบาท คิดเป็น 3.32% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด / ก้อนที่ 4 หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน หรือ FIDF หมดแล้ว / และก้อนสุดท้าย หนี้หน่วยงานของรัฐ 7,226 ล้านบาท คิดเป็น 0.08% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด

กราฟฟิก 2 เทียบหนี้สาธารณะ 

ขณะที่หากพิจารณา หนี้สาธารณะของไทย ตามการกู้เงินในและต่างประเทศ ส่วนใหญ่ จะเป็นการกู้เงินในประเทศ 8.43 ล้านล้านบาท คิดเป็น 98.14% และการกู้เงินจากต่างประเทศ 1.86% หรือ 1.59 แสนล้านบาท ส่วนสกุลเงินที่รัฐบาลไทยเป็นหนี้ส่วนใหญ่มาจาก 2 สกุลเงิน คือ ดอลลาร์สหรัฐ และเยนของญี่ปุ่น มีสกุลเงินอื่นๆ เพียงเล็กน้อยเท่านั้น 

หลายคนคงสงสัยว่า ถ้ารัฐบาลจะกู้เป็นสกุลเงินต่างประเทศ จะต้องกู้ช่องทางใด หลักๆ จะมีวิธีการกู้เงินอยู่ 4 วิธี ซึ่งรัฐบาลทั่วโลกใช้กัน ในขณะที่รัฐบาลไทยใช้อยู่ 2 วิธี  เรามาดูไปพร้อมๆ กัน ว่ามีช่องทางไหนบ้างที่จะสามารถกู้เงินได้ 

แหล่งแรก คือ สถาบันการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งรัฐบาลไทยใช้ช่องทางนี้ในการกู้ไปทั้งหมด 1,768.47 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ถ้าคูณ 30 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ ก็ราวๆ 5.3 หมื่นล้านบาท และสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ที่ใด ที่รัฐบาลไทยกู้ คือ ธนาคารโลก (World Bank) 791.50 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) รัฐบาลไทยกู้ไปแล้วทั้งสิ้น 976.97 ล้านดอลลาร์สหรัฐ 

ช่องทางที่ 2 คือ กู้รัฐบาลต่างประเทศ หรือ การกู้เงินระหว่างรัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐบาลที่มีการตั้งขึ้น โดยการกู้ลักษณะนี้ รัฐบาลไทยกู้ 1,712.33 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือ ราวๆ 5.1 หมื่นล้านบาท ซึ่งช่องทางที่รัฐบาลไทยใช้บริการมากที่สุด คือ องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศญี่ปุ่น หรือ JICA 1,707.68 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และหน่วยงานของรัฐบาลประเทศต่างๆ อีก 4.65 ล้านดอลลาร์สหรัฐ 

และยังมีอีก 2 ช่องทางการเติมสภาพคล่องให้กับประเทศ คือ ช่องทางการระดมเงินจากตลาดเงินทุนต่างประเทศ จะเป็นการออกบอนด์ต่างๆ ซึ่งเราจะเห็นสถาบันการเงินในประเทศไทย และบริษัทยักษ์ใหญ่ในธุรกิจต่างๆ ออกหุ้นกู้ชั่วนิรันดร์ ซึ่งส่วนหนึ่งระดมเงินทุนในตลาดเงินต่างประเทศ ซึ่งคือช่องทางนี้ ส่วนช่องทางสุดท้ายคือ สินเชื่อเพื่อการส่งออก ของแบงก์ ซึ่งก็จะมีการพิจารณาธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับการส่งออก ซึ่ง 2 ช่องทางนี้ รัฐบาลไทยไม่มีการใช้บริการแต่อย่างใด 

และถ้าย้อนไปดู พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ.2563 วงเงิน 1 ล้านล้านบาท หรือ เราเรียกกันสั้นๆ ว่า พ.ร.ก.เงินกู้ 1 ล้านล้านบาท รัฐบาลไทยทยอยกู้ไปเกือบครบวงเงินแล้ว โดยส่วนใหญ่เป็นการกู้ในประเทศ โดยเฉพาะการออกพันธบัตรรัฐบาล และคาดว่า วงเงินที่เหลืออีกราวๆ 1 หมื่นล้านบาท ก็จะใช้วิธีการกู้ในประเทศ 

นางแพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสถาบันบริหารหนี้สาธารณะ หรือ สบน. คาดว่า วงเงินกู้ที่เหลือจาก 1 ล้านล้านบาท จะเป็นการกู้ในประเทศทั้งหมด แต่ทั้งนี้ กระทรวงการคลัง ต้องร่วมกับ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือ สภาพัฒน์ พิจารณาแนวทางการใช้เงิน เสนอเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ให้มีการอนุมัติ สบน.จึงหาช่องทางกู้เงินที่เหมาะสม 

ถ้าไม่มีอะไรผิดคาด วงเงินกู้ 1 ล้านล้านบาท จะแบ่งออกเป็น กู้เงินในประเทศ จำนวน 955,000 ล้านบาท คิดเป็น 95.5%  ของวงเงินกู้ 1 ล้านล้านบาท และกู้ต่างประเทศไปก้อนเดียวคือ กู้กับธนาคารพัฒนาเอเชีย หรือ ADB 1,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือ ราว 45,000 ล้านบาท  คำนวนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่ 30 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ คิดเป็นสัดส่วนการกู้ 4.5% ซึ่งการกู้ดังกล่าว คาดว่า เป็นการนำไปใช้ด้านสาธารณสุข ทั้งการนำเข้า อุปกรณ์การแพทย์ ยารักษาโรคไปจนถึงการซื้อวัคซีน ซึ่งมาจากต่างประเทศ 

คำถามต่อไป แล้ว พ.ร.ก.เงินกู้ 5 แสนล้านบาท รัฐบาลจะกู้ผ่านช่องทางในประเทศ หรือ ต่างประเทศ ต้นทุนที่ไหนดีกว่า และรัฐบาลควรกู้ในประเทศหรือ ต่างประเทศกันแน่ รายการเศรษฐกิจ Insight ได้ขอความคิดเห็นจากนักวิชาการด้านเศรษฐกิจมหาภาค และการเงิน ผู้เชี่ยวชาญในวงการ ท่านแรก คือ 

ดร.อมรเทพ จาวะลา ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการใหญ่ สำนักวิจัย ธนาคาร ซีไอเอ็มบี ไทย เปิดเผยว่า ต้นทุนดอกเบี้ย ซึ่งคำนวนจากผลตตราสารหนี้ 10 ปี ทั้งตลาดต่างประเทศ และในประเทศ ปัจจุบันใกล้เคียงกันมาก การที่สถาบันการเงินหลายแห่งไปออก “หุ้นกู้ชั่วนิรันดร์” หรือเป็นลักษณะกู้เงินต่างประเทศ ไม่ใช่เหตุผลที่ว่า ดอกเบี้ยถูกกว่า แต่เป็นเพราะวัตถุประสงค์ในการใช้เงินของสถาบันการเงินเป็นรูปแบบใด เช่น หากต้องการเงินดอลลาร์ นำไปปล่อยกู้ให้เอกชน ซึ่งต้องการนำไปลงทุนต่างประเทศ สถาบันการเงินก็จะกู้เงินเป็นดอลลาร์ 

ส่วนกรณีที่รัฐบาลไทย เน้นการกู้เงินในประเทศเป็นหลัก เป็นไปตามวัตถุประสงค์การใช้เงิน ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในประเทศ ทั้งการใช้เพื่อการสาธารณสุข และการใช้เพื่อการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 ทั้งวงเงิน 1 ล้านล้านบาท และ 5 แสนล้านบาท ซึ่งจะทำให้ไม่ต้องกังวลเรื่องความเสี่ยงอัตราแลกเปลี่ยน

และ “ที่สำคัญสภาพคล่องในระบบการเงินของไทยซึ่งปัจจุบันมีเป็นจำนวนมาก  เพราะทุกคนไม่กล้าใช้เงิน ออมเงินในแบงก์ เชื่อว่า การกู้ 5 แสนล้านบาท จะเป็นการทยอยกู้เงิน ในประเทศ เพื่อไม่ให้กระทบกับอัตราดอกเบี้ย”  

แต่หากรัฐบาลจะกู้เงินต่างประเทศ ประเมินว่า ไม่ควรเกิน 10% ของวงเงินกู้ 5 แสนล้านบาท ก็สามารถทำได้ หากต้องการเปิดตลาดเงินกู้ต่างประเทศ เพื่อความสะดวกในระยะยาว ที่สภาพคล่องในประเทศต่ำ การออกไปกู้ต่างประเทศจะมีความคล่องตัวมากขึ้น แต่ต้องรับความเสี่ยงอัตราแลกเปลี่ยน และหากกู้เป็นดอลลาร์แล้วมาแลกเงินบาท จะทำให้ค่าเงินบาทแข็ง ซึ่งต้องระมัดระวังในการดำเนินการ 

ด้าน ดร.พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย. หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร เปิดเผยว่า พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท คาดว่ารัฐบาลจะกู้ในประเทศ 100% ไม่มีเหตุผลที่รัฐบาลจะกู้เงินต่างประเทศ ในสถานการณ์ปัจจุบัน เนื่องจากสภาพคล่องในประเทศล้น หากกู้เงินต่างประเทศและเกิดอัตราแลกเปลี่ยนผันผวน ส่งผลต่อมูลหนี้ อาจเป็นการรับความเสี่ยงโดยไม่จำเป็น 

แต่หากสภาพคล่องในประเทศน้อยลง ไม่เพียงพอ เช่น ถ้ากู้แล้วดอกเบี้ยขึ้น นั่นอาจเป็นเวลาที่ต้องพิจารณากู้เงินจากต่างประเทศ 

อย่างไรก็ตาม นางแพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสถาบันบริหารหนี้สาธารณะ หรือ สบน. เปิดเผยว่า พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท แม้จะคาดกันว่า จะกู้ในประเทศเป็นหลัก แต่เปิดช่องให้กู้ต่างประเทศไว้ด้วย เพื่อเปิดกว้างให้เหมาะสมกับการใช้เงิน  

แต่คาดว่า พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท ส่วนใหญ่จะมีการกู้ในปีงบประมาณ 2565 เป็นต้นไป ซึ่งจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้น แต่เม็ดเงินที่ลงในระบบเศรษฐกิจ ทำให้ GDP ปี 64 และ 64 ขยายตัวเพิ่มขึ้นได้ 1.5% ตามที่ กระทรวงการคลังคาดการณ์ ซึ่งจะทำให้หนี้ต่อ GDP ใกล้เคียง 60% 

และเมื่อลองมาดูแผนการใช้เงิน จากเว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษา ก็พบว่า มีโอกาสที่ประเทศไทย จะกู้เงินต่างประเทศได้เฉพาะ ข้อแรก คือ การแก้ปัญหาการระบาดโควิด-19 เนื่องจากวัตถุประสงค์ คือ ให้ใช้ในการจัดหาเครื่องมือและอุปกรณ์ทางการแพทย์ ยารักษาโรค วัคซีน และการวิจัย พัฒนาและผลิตวัคซีนภายในประเทศ แน่นอนว่า ยาต้านไวรัส (favipiravir) และวัคซีน เรายังต้องนำเข้า และเป็นหัวใจของการแก้วิกฤตโควิด-19 

ส่วนที่เหลือดูเหมือนจะเป็นการกู้ในประเทศเป็นส่วนใหญ่ ทั้งวงเงินเยียวยาให้กับภาคประชาชน และผู้ประกอบการวงเงิน 3 แสนล้านบาท และวงเงินฟื้นฟูเศรษฐกิจ และสังคม อีก 1.7 แสนล้านบาท  

แต่ทั้งนี้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการพิจารณาช่องทางการกู้เงิน คงต้องจับตาสถานการณ์การแพร่ระบาดโควิด-19 อย่างใกล้ชิด และเตรียมความพร้อมทั้งรูปแบบในการระดมทุน และช่องทาง ไม่ว่าจะเป็นในประเทศ หรือ ต่างประเทศ ในการกู้เงินมาเพิ่อใช้ให้ทันสถานการณ์ เพราะต้องอย่าลืม เงินกู้ กู้มาทิ้งไว้ก็ต้องจ่ายดอกเบี้ย กู้ช้าไป ก็อาจหมายถึงชีวิตคนได้เหมือนกัน ดังนั้น Timing จึงเป็นเรื่องที่สำคัญ