เปิด 3 ข้อเท็จจริง การคลังไทยถึงขีดจำกัด

“ฐานะการคลัง” ของไทยในช่วงหลังวิกฤตโควิต-19  เริ่มมี “ข้อจำกัด” มากขึ้น และมีความเสี่ยงจะกระทบเครดิตประเทศ หลังจากที่บริษัทจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) ทยอยปรับมุมมองที่มีต่อเศรฐกิจไทย  โดย  Moody’s และ Fitch Ratings ออกมาปรับมุมมองต่อความน่าเชื่อถือด้านการคลังของไทย ลงจากมีเสถียรภาพหรือ “Stable” เป็นลบ หรือ “Negative”  

หนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทั้งสองบริษัทจัดอันดับพูดถึงตรงกัน คือ “ฐานะทางการคลัง” และ “ศักยภาพของเศรษฐกิจไทย” ที่อ่อนแอลง โดยเฉพาะหลังจากโควิด-19 ทั้งหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว รายได้ภาครัฐที่ปรับลดลงต่อเนื่อง ขณะที่ความพยายามรักษาฐานะการคลังจากแผนการคลังระยะปานกลางก็มักจะถูกเลื่อนออกไป และหากไม่แก้ไขโดยเร็วก็มีโอกาสที่อันดับเครดิตจริง ๆ อาจถูกปรับลดลงในอนาคตได้

นอกจาก Moody’s และ Fitch Ratings   ที่ปรับมุมองความน่าเชื่อถือของไทยเป็นลบ หรือ “Negative”  ยังมีโอกาสที่ S&P Global Ratings จะปรับตามมาเร็ว ๆ นี้  หลังจากล่าสุดเมื่อเดือนมิถุนายน 2568  ได้ประกาศคงอันดับความน่าเชื่อถือประเทศไทย (Sovereign Credit Rating) ที่ระดับ BBB+ และคงมุมมองความน่าเชื่อถือ (Outlook) ที่ระดับมีเสถียรภาพ (Stable Outlook) 

จึงเป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนว่าถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไร โอกาสที่ประเทศไทยจะถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือมีมากกว่าโอกาสจะปรับเพิ่ม  โดยครั้งสุดท้ายที่ ไทยได้รับมุมมองเป็นลบ หรือ  Negative  จากบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือทั้ง 3 แห่งพร้อมกันคือ ช่วงวิกฤตการเงินโลก ปี 2008 

จากสถานการณ์ดังกล่าว  KKP Research  โดยกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทรออกมา "เตือนการคลังไทยถึงขีดจำกัด เสี่ยงกระทบเครดิตประเทศ”  โดยเปิดสถานะที่แท้จริงของภาคการคลังไทยด้วยข้อเท็จจริง 3 ประการ 

ข้อเท็จจริงประการแรกคือ รัฐบาลจำเป็นต้องขาดดุลมากขึ้นจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอ  โดยการขาดดุลของภาครัฐมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง และใกล้ถึงขีดจำกัดมากขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่ความพยายามในการรัดเข็มขัดเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Consolidation) ที่ผ่านมามักจะไม่ประสบความสำเร็จและถูกเลื่อนมาอย่างต่อเนื่อง 

เหตุผลหนึ่งเป็นเพราะความจำเป็นจากภาวะเศรษฐกิจที่อ่อนแอมาต่อเนื่องนับทศวรรษ ทำให้นโยบายการคลังต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญในการพยุงภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยหากกลับไปดูในช่วงก่อนโควิด-19 ระบาด รัฐบาลมักจะขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ไม่เกินร้อยละ 3 ของ GDP และเป็นเป้าหมายสำคัญในการกำหนดแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium-term fiscal framework: MTFF)

อย่างไรก็ตาม ในช่วงโควิด-19 การขาดดุลงบประมาณ (รวมเงินกู้ฉุกเฉินเพิ่มเติม 1.5 ล้านล้านบาท) เพิ่มขึ้นไปสูงสุดที่ประมาณร้อยละ 8-9 ในปี 2021-22 ขณะที่หลังจากนั้น จากการที่เศรษฐกิจไทยยังฟื้นตัวได้ช้ากว่าประเทศอื่น ๆ ทำให้รัฐบาลยังต้องขาดดุลงบประมาณในระดับสูงขึ้นจากค่าเฉลี่ยในอดีตมาอยู่ที่ประมาณร้อยละ 4-5  ของ GDP 

ดังนั้นการรัดเข็มขัดที่ได้ผลในระยะยาวจำเป็นต้องเริ่มจากการกลับไปแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทย ไม่ว่าจะเป็นความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม หรือภาคการท่องเที่ยวในช่วงที่ผ่านมาด้วย

การขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน  โดย KKP Research ประเมินว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP มีโอกาสจะแตะเพดานร้อยละ 70  ภายในปีงบประมาณ 2027 ( ภายใต้สมติฐาน GDP โตร้อยละ 2.0-3.0) เร็วกว่าการประเมินของกระทรวงคลังล่าสุดในปีที่แล้ว ที่คาดว่าจะไป “เฉียด” เพดานในช่วงปีงบประมาณ 2029 (ภายใต้สมติฐาน GDP โตร้อยละ 4.0-5.2)  เพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลง

นอกจากการใช้จ่ายโดยตรงของรัฐบาลแล้ว รัฐบาลยังสามารถใช้นโยบายการคลังได้อีก 2 ช่องทาง ซึ่งปัจจุบันกำลังถึงขีดจำกัดเช่นเดียวกัน โดยช่องทางแรกคือมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) ที่ดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการพักหนี้หรือรับประกันเงินกู้ผ่านสถาบันการเงินของรัฐ

โดยปัจจุบัน ณ เดือน มิ.ย. 2025 อยู่ที่ระดับร้อยละ 29  ของงบประมาณทั้งหมด จากเพดานที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 32  หรือคิดเป็นมูลค่าประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท โดยในจำนวนนี้ส่วนหนึ่งมีการรับรู้ในหนี้สาธารณะไปแล้วและเหลือหนี้ที่ยังไม่รับรู้อีกคิดเป็นประมาณเกือบร้อยละ 5 ของ GDP 

ดังนั้น KKP Research ประเมินว่าหนี้สาธารณะอาจเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 5 จากนโยบายภาครัฐนอกงบประมาณขณะที่ช่องทางที่สองคือการใช้มาตรการที่เป็นการสูญเสียรายได้ภาษี ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มสิทธิลดหย่อนภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งเริ่มเห็นผลกระทบมากขึ้นในข้อเท็จจริงต่อไป

ข้อเท็จจริงประการที่สอง คือ รายได้ภาครัฐปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง  โดย “รายได้ภาษีภาครัฐ” เริ่มส่งสัญญาณที่แย่ลงอย่างต่อเนื่อง สวนทางรายจ่าย ( expenditure ) ที่จำเป็นต้องใช้มากขึ้น โดยในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลจัดเก็บรายได้ภาษีต่ำกว่าเป้าหมายถึง 65,000 ล้านบาท โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตรถยนต์และภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ต่ำกว่าเป้าหมาย ส่วนหนึ่งมาจากมาตรการทางภาษีสนับสนุนรถยนต์ไฟฟ้า 

ขณะที่ถ้ามองย้อนกลับไปสองทศวรรษก่อนหน้าจะพบว่าสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ของไทยปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง จากประมาณร้อยละ 16 – 17  ในช่วงปี 2003-2015 มาอยู่ที่ต่ำกว่าร้อยละ 15 ตั้งแต่ช่วงโควิด-19 เป็นต้นมา

นอกจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอลงแล้ว ประเด็นเรื่องการรั่วไหลของการจัดเก็บภาษีจากภาคเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ เป็นสาเหตุสำคัญอีกประการที่ทำให้รายได้ภาษีลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคนส่วนใหญ่มีความอ่อนไหวต่อการเก็บภาษีที่สูง และพยายามหลีกเลี่ยงภาษีให้ได้มากที่สุดในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจฝืดเคือง 

ทั้งนี้ ทางเลือกในการเพิ่มรายได้ เช่น การปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่ถูกปรับลดลงเป็นการ “ชั่วคราว” มามากกว่า 30 ปี เป็นเรื่องที่พูดถึงกันเป็นระยะเวลานาน แต่ที่ผ่านก็ไม่สามารถทำได้เพราะเหตุผลทางการเมืองและเศรษฐกิจ

ข้อเท็จจริงประการสุดท้าย คือ งบประจำกดดันฐานะการคลังไทย   ทำให้เวลาของการปรับตัวของเศรษฐกิจไทยกำลังลดลงไปเรื่อย ๆ จากงบประมาณที่ปรับลดได้ยากที่ปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและจะเป็นข้อจำกัด (Fiscal rigidity) ในระยะยาว โดยปัจจุบันงบประมาณเหล่านี้อยู่ที่ระดับร้อยละ 60ของงบประมาณทั้งหมด 

ส่วนใหญ่คือเงินเดือนและค่าจ้างของบุคลากรภาครัฐประมาณร้อยละ 25 ของงบประมาณทั้งหมด รองลงมาคืองบสวัสดิการของข้าราชการประมาณร้อยละ 12-13 , งบสวัสดิการของประชาชนประมาณร้อยละ 15-16 (งบสวัสดิการฯ รวมกันที่ประมาณร้อยละ 25) และค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะที่ประมาณร้อยละ 12  อย่างไรก็ตาม สังคมผู้สูงอายุที่กำลังเร่งตัวขึ้น จะทำให้สัดส่วนเพิ่มขึ้นไปอีก โดย KKP Research เคยประเมินไว้ว่างบสวัสดิการจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยในอีก 15 ปีข้างหน้างบสวัสดิการของข้าราชการและประชาชนจะเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 25 เป็นร้อยละ 35 ของงบประมาณทั้งหมด

KKP Research มองว่าทางออกที่จะฟื้นฟูความเชื่อมั่นอย่างน้อยเพื่อรักษาอันดับเครดิตเอาไว้ได้ รัฐบาลจำเป็นต้องปรับตัวจากมาตรการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างการคลังในระยะกลาง และให้ความสำคัญกับความยั่งยืนทางการคลัง โดยมีลำดับความสำคัญด้านนโยบาย 4 เรื่อง ดังนี้ 

1. การยกระดับศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว ผ่านการเร่งรัดโครงสร้างพื้นฐาน การสร้างแรงจูงใจต่อการลงทุนภาคเอกชน และการพัฒนาทักษะแรงงานให้สอดคล้องกับความต้องการของเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ดอกเบี้ยในประเทศอยู่ระดับต่ำ หากอัตราดอกเบี้ยปรับขึ้นเพราะความเสี่ยงด้านการคลังจะให้ทางเลือกของรัฐบาลลดลงอย่างรวดเร็ว

2. การเพิ่มศักยภาพด้านรายได้ของรัฐ ด้วยการขยายฐานภาษี ลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ ลดการยกเว้นภาษีที่ไม่จำเป็น และพัฒนาระบบการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

3. การปรับโครงสร้างรายจ่ายภาครัฐ  โดยปฏิรูปโครงสร้างระบบราชการ ปรับเป้าหมายการจัดสวัสดิการให้ตรงกลุ่มเป้าหมาย และลดการรั่วไหลจากคอร์รัปชันและรายจ่ายประจำที่ไม่มีประสิทธิผล

4.การสร้างกรอบวินัยการคลังที่น่าเชื่อถือ ผ่านการจัดทำงบประมาณแบบหลายปี (multi-year budgeting) และการมีองค์กรอิสระด้านการคลัง ทำหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล เพื่อช่วยยึดเหนี่ยวความคาดหวังของตลาด และสนับสนุนความน่าเชื่อถือด้านอันดับความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทย 

อย่างไรก็ดี กระทรวงการคลังได้ตระหนักถึงข้อจำกัดดังกล่าว โดย นายลวรณ แสงสนิท ปลัดกระทรวงการคลัง เปิดเผยว่า กระทรวงการคลังอยู่ระหว่างการทบทวนและจัดทำแผนการคลังระยะปานกลางใหม่ โดยจะแล้วเสร็จและสามารถประกาศออกมาได้ภายในเดือน พ.ย. 2568 

โดยแผนดังกล่าวมีเป้าหมายสำคัญในการเรียกความเชื่อมั่นทั้งจากนักลงทุนและสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ เนื่องจากการจัดทำแผนฯ จะถูกออกแบบให้มีรายละเอียดที่ชัดเจนว่ารัฐบาลจะดำเนินการใดบ้าง เพื่อให้เกิดวินัยทางการเงินการคลังที่เข้มข้นขึ้น อาทิ 

การควบคุมการขาดดุล  มีเป้าหมายสำคัญคือการลดสัดส่วนการขาดดุลต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) กลับมาสู่ระดับต่ำกว่าร้อยละ 3 ซึ่งเป็นระดับที่ควรจะเป็นจกปัจจุบันสัดส่วนดังกล่าวอยู่ที่ประมาณร้อยละ 4  และการเพิ่มประสิทธิภาพรายได้ แผนการคลังนี้จะต้องครอบคลุมทั้งเรื่องรายได้ รายจ่าย และหนี้สิน โดยจะมีการจัดทำแผนปฏิรูปรายได้เข้ามาควบคู่กัน ซึ่งหากพิจารณาตามศักยภาพ สัดส่วนรายได้ต่อ GDP ควรอยู่ที่ประมาณร้อยละ 17-18 จากปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 14

"หากแผนการคลังระยะปานกลางมีความชัดเจน จะส่งผลให้เกิดความเชื่อมั่น และมีโอกาสที่อันดับความน่าเชื่อถือของไทยจะกลับไปที่เดิมได้ เนื่องจากในอดีตแผนที่เคยเขียนไว้มักขาดรายละเอียด ซึ่งส่งผลต่อความเชื่อมั่น" ปลัดกระทรวงการคลังกล่าว