OECD แนะไทยปฏิรูปสู่ “ประเทศรายได้สูง”

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เปิดเผยรายงานผลสำรวจเศรษฐกิจไทย ปี 2568 (OECD Economic Surveys: Thailand 2025) ซึ่งเป็นรายงานฉบับแรกนับตั้งแต่ไทยได้รับสถานะประเทศผู้สมัครเข้าเป็นสมาชิกกลุ่ม OECD อย่างเป็นทางการ โดยระบุว่า ไทยมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมที่ดีมาตลอดหลายทศวรรษ แต่การรักษาระดับความก้าวหน้าเอาไว้ถือเป็นความท้าทาย ขณะที่อัตราการเติบโตของ GDP ต่อคนต่อปี (GDP per capita) ของไทยอยู่ในระดับต่ำช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ส่วนหนึ่งมาจากปัญหาเฉพาะภาคส่วน และบรรยากาศการค้าโลกล่าสุดได้เพิ่มความเสี่ยงเชิงลบใหม่ ๆ 

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา มาตรฐานการครองชีพของไทยเพิ่มขึ้นอย่างมาก และเป็นหนึ่งในประเทศแรก ๆ ของอาเซียนที่บูรณาการเข้าสู่การค้าโลกและห่วงโซ่คุณค่า (value chain) ระดับโลก ซึ่งการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) มีบทบาทสำคัญมาก ส่วนความสามารถในการแข่งขันด้านการผลิตก็สูงขึ้น  รวมถึงภาคการท่องเที่ยวที่เติบโตอย่างรวดเร็ว ทั้งนี้ ในระหว่างปี 2543-2562 GDP ต่อคนต่อปีเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 30 ของค่าเฉลี่ยกลุ่ม OECD เป็นมากกว่าร้อยละ 40 ในปี 2554 และไทยขยับสู่ประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง (upper-middle income) ตามคำจำกัดความของธนาคารโลก

ขณะที่ไทยมีเป้าหมายที่จะเข้าเป็นสมาชิก OECD และขยับสู่ประเทศรายได้สูง (high income) ภายในปี 2580 หรือ 12 ปีข้างหน้า การบรรลุเป้าหมายดังกล่าว รวมถึงการตอบสนองความต้องการที่เพิ่มขึ้นของประชากรที่มั่งคั่งขึ้นจำเป็นต้องมีนโยบายที่เข้มแข็งมากขึ้นและบริการสาธารณะที่ดีขึ้น การมีผลิตภาพเพิ่มขึ้นทั้งภาคการผลิตและภาคบริการ ซึ่งความสามารถในการแข่งขันที่เพิ่มขึ้นเป็นปัจจัยที่จะบรรลุเป้าหมายได้ แต่มาตรการคุ้มครองทางสังคมจะต้องทั่วถึงและมีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อเร่งการเปลี่ยนผ่านจากเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economic activity) ควบคู่ไปกับการขจัดความยากจน รวมถึงรับมือความท้าทายจากประชากรสูงอายุ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และบรรลุเป้าหมายลดโลกร้อน อย่างไรก็ตาม การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัวลงในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา การท่องเที่ยวที่ฟื้นตัวอย่างช้า ๆ หลังวิกฤตโควิด การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในภาคการผลิต และแนวโน้มการส่งออกที่ชะลอตัวตามการค้าโลกที่ตึงเครียด ได้ส่งผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจและย้ำถึงความจำเป็นในการปฏิรูปโครงสร้าง

OECD ประเมินว่า ในปีนี้ GDP ที่แท้จริง (real GDP) หรือ GDP ที่หักเงินเฟ้อ จะขยายตัวที่ร้อยละ 2.0 ซึ่งต่ำกว่าปี 2567 ที่อยู่ที่ร้อยละ 2.5 เนื่องจากสงครามการค้าจะยังกระทบต่อเศรษฐกิจโลก ไม่เพียงแค่การส่งออกแต่ยังรวมถึงการลงทุนด้วย และมีแนวโน้มที่ฉุด GDP ในปี 2569 ให้โตชะลอตัวลงที่ร้อยละ 1.5 ก่อนจะฟื้นตัวที่ร้อยละ 2.6 ในปี 2570 หากผลกระทบจากมาตรการกำแพงภาษีลดลง ทั้งนี้ หลายปีที่ผ่านมา การขยายตัวของ GDP ไทยค่อนข้างตามหลังหลายประเทศในอาเซียน ทั้งฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และเวียดนาม ส่วนอัตราเงินเฟ้อมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไปในปี 2568-2569 แต่ยังคงอยู่ในกรอบเป้าหมายของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่ร้อยละ 1-3 

ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับมาตรการกำแพงภาษีสหรัฐฯ ยังคงอยู่ในระดับสูง ทั้งความเป็นไปได้จากมาตรการภาษีศุลกากรเพิ่มเติมของสหรัฐฯ และการตอบโต้จากประเทศอื่น ๆ ซึ่งเป็นความเสี่ยงสำคัญต่อแนวโน้มเศรษฐกิจโลกและไทย โดยการส่งออกสินค้าจากไทยไปยังสหรัฐฯ มีสัดส่วนเกือบร้อยละ 20 ของการค้าสินค้าทั้งหมด และคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 15 ของมูลค่า GDP 

รายงานระบุถึงความน่ากังวลเกี่ยวกับความเสี่ยงจากสินเชื่อผู้บริโภคและสินเชื่อภาคธุรกิจ ทั้งนี้ ก่อนเกิดวิกฤตโควิด หนี้ภาคครัวเรือนและหนี้ภาคธุรกิจมีสัดส่วนราวร้อยละ 160 ของ GDP แต่ในไตรมาสแรกของปีนี้ หนี้ดังกล่าวเพิ่มขึ้นอยู่ที่ร้อยละ 170 ของ GDP สูงกว่ามาเลเซียที่อยู่ที่ร้อยละ 157 ของ GDP และสูงกว่าหลายเท่าเมื่อเทียบกับอินโดนีเซียที่อยู่ที่ร้อยละ 40 ของ GDP แต่หนี้สินที่เพิ่มขึ้นและคุณภาพสินเชื่อที่ลดลงน่าจะส่งผลกระทบต่อภาคธนาคารอย่างจำกัด เพราะเงินทุนและอัตรากันสำรองหนี้สูญของธนาคารพาณิชย์ทั้งหมดมีเพียงพอที่จะรับมือกับภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวรุนแรง

การชะลอตัวของเศรษฐกิจไทยที่เป็นผลจากมาตรการกำแพงภาษีส่งผลให้มีการปรับลดอัตราดอกเบี้ยลง เพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนดังกล่าวก็มีความเสี่ยง เพราะต้นทุนการกู้ยืมที่ต่ำลงอาจเพิ่มความเสี่ยงเกี่ยวกับหนี้ภาคเอกชนที่แตะระดับสูงอยู่แล้ว นอกจากนี้ การตัดสินใจเชิงนโยบายของ ธปท.อาจเผชิญความท้าทายมากขึ้นหากแรงกดดันด้านเงินเฟ้อกลับมาอีกครั้ง 

OECD เสนอแนะ 4 แนวทางในการปฏิรูปเศรษฐกิจ เริ่มจาก 1.นโยบายการคลังจำเป็นต้องมุ่งเน้นเรื่องการรักษาเสถียรภาพทางการคลัง เพื่อรองรับความต้องการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นควบคู่ไปกับรักษาระดับหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่ยั่งยืน โดยคาดว่าในปีนี้หนี้สาธารณะมีแนวโน้มจะสูงกว่าร้อยละ 65 ของ GDP ซึ่งกำลังเข้าใกล้เพดานที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 70 ของ GDP เพิ่มขึ้นมากเมื่อเทียบกับระดับก่อนวิกฤตโควิดที่อยู่ที่ร้อยละ 40 ดังนั้น ข้อเรียกร้องเกี่ยวกับมาตรการใช้จ่ายใหม่ ๆ อาทิ การเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากกำแพงภาษี รวมถึงแรงกดดันในการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นจากประชากรสูงวัย จำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ส่วนในระยะกลางควรให้ความสำคัญกับการลดขาดขาดดุลและลดหนี้สาธารณะลง

นอกจากนี้ รัฐบาลจำเป็นต้องเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ ซึ่งรวมถึงการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ซึ่งไทยยังเก็บในอัตราที่ต่ำกว่าเพื่อนบ้านหลายประเทศ อาทิ เวียดนาม มาเลเซีย ที่อยู่ที่ร้อยละ 10 การลดเกณฑ์การเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและลดรายจ่ายทางภาษี เพราะการใช้เกณฑ์ที่สูงในปัจจุบันทำให้ราวร้อยละ 90 ของแรงงานไม่ได้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ขณะเดียวกัน ก็ควรพิจารณาเพิ่มอายุเกษียณเพื่อยืดระยะเวลาการส่งเงินสมทบประกันสังคมและลดภาระทางการคลัง

2.การยกระดับผลิตภาพของภาคธุรกิจ เนื่องจากไทยเผชิญปัญหาการลดลงของผลิตภาพแรงงาน ซึ่งแม้ว่าประเทศอื่น ๆ จะมีปัญหาแบบเดียวกัน แต่กรณีของไทยเป็นการลดลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยระหว่างปี 2558-2566 การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพแรงงานเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 2.1 เมื่อเทียบกับร้อยละ 4.8 ระหว่างปี 2553-2558 ส่วนตัวเลขการลงทุน FDI ที่เข้ามาในไทยแม้จะมีจำนวนมาก แต่ก็น้อยกว่าประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาค โดยระหว่างปี 2558-2566 ไทยสะสมเม็ดเงิน FDI คิดเป็นร้อยละ 11 ของ GDP ต่อปี เทียบกับมาเลเซียที่อยู่ที่ร้อยละ 25 และเวียดนามร้อยละ 42 

ตัวชี้วัดของ OECD ยังพบว่า ไทยมีกฎระเบียบต่าง ๆ อยู่ในระดับที่ไม่เอื้อต่อการแข่งขันมากที่สุด มีคะแนนรวมอยู่ที่ 2.4 ซึ่งอยู่ในอันดับที่ 4 ของประเทศที่มีกฎระเบียบเข้มงวดที่สุดจาก 47 ประเทศ ดังนั้น การปรับปรุงนโยบายดึงเม็ดเงินลงทุน FDI ควบคู่ไปกับมาตรการเสริมสร้างขีดความสามารถด้านการแข่งขัน ลดขั้นตอนและระเบียบราชการที่ยุ่งยาก และต่อต้านการทุจริต จะช่วยพัฒนาการจัดสรรทรัพยากรและส่งเสริมเศรษฐกิจได้อย่างมาก

3.การรับมือกับการเปลี่ยนแปลงด้านสภาพภูมิอากาศ เพราะความเสี่ยงจากอุณหภูมิที่สูงขึ้นและเหตุสภาพอากาศรุนแรงที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง กำลังสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น จึงจำเป็นต้องมีมาตรการเพิ่มเติมเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ลดการปล่อยคาร์บอนจากการผลิตไฟฟ้าและการขนส่ง การปกป้องป่าไม้ รวมถึงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคเกษตรกรรมและอุตสาหกรรม 

ทั้งนี้ ไทยมีความเสี่ยงสูงที่จะเผชิญผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื่องจากอุณหภูมิที่สูงขึ้น ขณะที่ฝนตกน้อยลงแต่มีความรุนแรงขึ้น ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นเป็นภัยคุกคามสำคัญต่อกรุงเทพฯ ซึ่งอยู่สูงจากระดับน้ำทะเลเฉลี่ยเพียง 1.5 เมตร และกำลังทรุดลงเรื่อย ๆ คาดการณ์ว่าปัญหาน้ำท่วมและภัยแล้งจะเกิดบ่อยครั้งและรุนแรงขึ้น จึงจำเป็นต้องปรับปรุงการแจ้งเตือนความเสี่ยงและจัดการภัยพิบัติ รวมถึงระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่ดีขึ้น การจัดทำแผนที่ภัยพิบัติทางธรรมชาติอย่างละเอียดเป็นสิ่งสำคัญสำหรับการวางแผนและการกำหนดเขตพื้นที่ การลงทุนด้านบริหารจัดการน้ำ ซึ่งมีอุปสรรคจากหน่วยงานที่กระจัดกระจาย สำหรับภาคเกษตรกรรม ความก้าวหน้าด้านเทคนิค รวมถึงการปลูกพืชหลากหลายชนิด จะช่วยเพิ่มความสามารถรองรับสภาพอากาศแปรปรวนได้

4.การปฏิรูปเชิงนโยบายเพื่อลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ ปัจจุบัน แรงงานมากกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ทำงานนอกระบบ จากการสำรวจการจ้างงานนอกระบบของไทยในปี 2567 พบว่า มีแรงงาน 21.1 ล้านคน หรือร้อยละ 52.7 ทำงานนอกระบบ ซึ่งหมายถึงผู้ที่ทำงานส่วนตัว ทำงานให้ครอบครัวโดยไม่ได้ค่าจ้าง แรงงานในธุรกิจนอกระบบและแรงงานนอกระบบที่ทำงานในบริษัท เมื่อเทียบกับ 18.9 ล้านคน หรือร้อยละ 47.3 ที่ทำงานในระบบ 

เนื่องจากระดับการศึกษาของคนกลุ่มนี้ไม่สูง และโอกาสในการฝึกอบรมมีจำกัด การเข้าถึงการคุ้มครองทางสังคมก็ยังอยู่ในระดับต่ำ แต่การให้ความสำคัญกับทุนมนุษย์จะสามารถช่วยให้แรงงานจำนวนมากขยับไปสู่ตำแหน่งงานที่มีคุณภาพสูงขึ้นได้ โครงการการศึกษาด้านอาชีพและการพัฒนาทักษะควรจัดเนื้อหาการฝึกอบรมให้สอดคล้องกับความต้องการของนายจ้างและธุรกิจขนาดเล็ก การแนะแนวอาชีพสำหรับผู้หญิงก็จะช่วยให้พวกเธอเข้าสู่ตลาดแรงงานได้มากขึ้น

ขณะเดียวกัน การผ่อนปรนกฎระเบียบด้านใบอนุญาตอาจช่วยลดอุปสรรคในการจัดตั้งธุรกิจ ขณะที่ต้นทุนในการสร้างงานก็ลดลงได้หากมีการทบทวนกฎระเบียบด้านตลาดแรงงาน การมีค่าแรงขั้นต่ำที่เหมาะสม และระบบประกันสังคมที่เอื้อต่อแรงงานรายได้น้อย