การค้าไทยเสี่ยงสูง ทั่วโลกใช้ "Non-Tariff"

“สงครามการค้า” มักถูกอธิบายผ่านการขึ้นภาษีนำเข้าเป็นหลัก ซึ่งส่วนใหญ่จะนึกถึงมาตรการขึ้นภาษีนำเข้าระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน แต่สงครามการค้าไม่ได้เกิดขึ้นที่ด่านศุลกากรเป็นหลัก หากแต่ขยายไปสู่การกำหนด “กฎเกณฑ์และเงื่อนไขใหม่” ที่ชี้ขาดว่าสินค้าจากประเทศใดจะสามารถเข้าสู่ตลาดของประเทศคู่ค้าได้มากน้อยเพียงใด  

และในความเป็นจริงเกมการค้าโลกกำลังเปลี่ยนเข้าสู่ยุคของการแข่งขันผ่าน “มาตรการอุตสาหกรรมที่ไม่ใช่ภาษี”  เช่น เงินอุดหนุน ข้อกำหนดด้านการผลิตในประเทศ และมาตรการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และที่สำคัญที่สุดคือ “มาตรการอุดหนุน” 

โดยมาตรการเหล่านี้อาจก่อให้เกิดการนำเข้าสินค้าส่วนเกินในราคาต่ำมายังไทยจำนวนมาก ที่อาจสร้างความเสียหายแก่ผู้ผลิตภายในประเทศ และมีส่วนทำให้เงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ รวมทั้งทำให้สินค้าส่งออกไทยมีความสามารถในการแข่งขันน้อยลง

ดร. ณัฐ ธารพานิช อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ศึกษา “คลื่นมาตรการอุตสาหกรรมโลก: นัยและความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจการค้าไทย”  เรียกมาตรการอุตสาหกรรมที่ไม่ใช่ภาษี (มาตรการอุตสาหกรรม) ว่า  ”มาตรการหลังพรมแดน” (behind-the-border measures)  เนื่องจากผลกระทบของมาตรการไม่ได้เห็นชัดเจน แต่ซ่อนอยู่และมักถูกมองข้าม 

และมาตรการเหล่านี้ส่งผลต่อโครงสร้างการผลิตและการค้าระหว่างประเทศของไทยในระยะยาวมากกว่าภาษีแบบเดิม   ขณะที่มาตรการภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ จะกระทบราคาสินค้าและความสามารถในการแข่งขันในตลาดปลายทางโดยตรง

ดร. ณัฐ  เปิดเผยผลการศึกษาข้อเท็จจริงของมาตรการอุตสาหกรรมที่ไม่ใช่ภาษีของประเทศมหาอำนาจ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา จีน และสหภาพยุโรป และนัยต่อเศรษฐกิจการค้าไทย ว่าภายใต้ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ ประเทศต่าง ๆ ใช้มาตรการอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดหลังปี 2562  จากค่าเฉลี่ยที่ประมาณ 1,100 มาตรการต่อปี มาเป็นประมาณ 1,900 มาตรการ ในช่วง 2565-2567  โดยผู้เล่นสำคัญ ได้แก่ จีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป ซึ่งรวมกันคิดเป็นประมาณร้อยละ 60 ของมาตรการอุตสาหกรรมทั่วโลก

โดยจีนใช้นโยบายอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมในสัดส่วนสูงมาก หรือเกือบร้อยละ 100 ของมาตรการอุตสาหกรรมของจีนเป็นมาตรการอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม  สะท้อนบทบาทภาครัฐในการเสริมความสามารถแข่งขัน 

ตัวอย่างสำคัญคือมาตรการอุดหนุนภายใต้ยุทธศาสตร์ "Made in China 2025" ที่ประกาศในปี 2558 ด้วยงบประมาณหลายแสนล้านดอลลาร์สหรัฐ และมีเป้าหมายหลักเพื่อยกระดับเศรษฐกิจจีนจากฐานการผลิตต้นทุนต่ำไปสู่ผู้นำเทคโนโลยีขั้นสูงและการผลิตมูลค่าสูง ผ่านการใช้เครื่องมือ เช่น เงินอุดหนุน การสนับสนุนสินเชื่อจากธนาคารรัฐ กองทุนอุตสาหกรรม การจัดซื้อภาครัฐ และการกำหนดเป้าหมายการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ เพื่อเร่งพัฒนาอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ 10 สาขา ที่มีการตั้งเป้าหมายส่วนแบ่งตลาดทั้งในจีนและตลาดโลกของผู้ประกอบการจีนระหว่างร้อยละ 40–80  ซึ่งมีแนวโน้มบิดเบือนการแข่งขันและการค้าโลก จากการเลือกปฏิบัติเพื่อสร้างความได้เปรียบเชิงโครงสร้างแก่บริษัทจีนเหนือคู่แข่งต่างชาติ และได้รับการวิจารณ์อย่างหนักจากประเทศคู่ค้าของจีน 

ในขณะที่สหรัฐอเมริกา นิยมใช้ “มาตรการอุตสาหกรรมเชิงกฎระเบียบ” หรือราวครึ่งหนึ่งเป็นมาตรการกฎระเบียบ  เช่น ข้อกำหนดการใช้วัตถุดิบภายในประเทศ  หรือมาตรการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ  ตัวอย่างที่ชัดเจนของมาตรการอุดหนุนอุตสาหกรรมของสหรัฐอเมริกาคือ Inflation Reduction Act (IRA) และ CHIPS and Science Act ที่ใช้มาตรการอุดหนุน การลดหย่อนภาษี และเงื่อนไขด้านแหล่งกำเนิดสินค้าและสถานที่ผลิต เพื่อจูงใจให้บริษัทลงทุนและผลิตรถยนต์ไฟฟ้า แบตเตอรี่ พลังงานสะอาด รวมทั้งเซมิคอนดักเตอร์ภายในสหรัฐฯ หรือในประเทศพันธมิตร ด้วยงบประมาณตลอดช่วงเวลา 10 ปีสูงถึง 368,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และ 280,000  ล้านดอลลาร์สหรัฐ ตามลำดับ

สำหรับลักษณะสำคัญของมาตรการอุตสาหกรรมยุคใหม่คือการใช้เงินอุดหนุนในระยะยาวมากกว่า 1 ปี และมีการใช้แบบ “ตาต่อตา ฟันต่อฟัน” โดยร้อยละ 70–80 ของมาตรการอุดหนุนใหม่ถูกประกาศภายใน 12 เดือนหลังประเทศอื่นเริ่มอุดหนุนสินค้าเดียวกัน รวมทั้งยังมีเป้าหมายของมาตรการที่เปลี่ยนจากการรักษาสิ่งแวดล้อมและการแก้ไขความล้มเหลวของตลาด ไปสู่ความมั่นคงทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยี โดยในปี 2568  มาตรการที่อ้างเหตุผลด้านความมั่นคงของจีนและสหรัฐฯ มีสัดส่วนถึงร้อยละ 44 และร้อยละ 63 ตามลำดับ

สำหรับประเทศไทยเผชิญความเสี่ยงเชิงโครงสร้างมากกว่าที่เห็นจากการเปลี่ยนแปลงกติกาโลก โดยดร.ณัฐ พบว่า มาตรการอุดหนุนของประเทศต่าง ๆ ครอบคลุมมูลค่าส่งออกของไทยมากกว่ามาตรการภาษี

โดยมาตรการอุตสาหกรรมทั่วโลกครอบคลุมมูลค่าการส่งออกของไทยประมาณ 230,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือราวร้อยละ 67.5  ของการส่งออกทั้งหมดในปี 2568 (2025) ซึ่งสะท้อนความเปราะบางของเศรษฐกิจที่พึ่งพาการค้าสูง ขณะที่มาตรการการขึ้นภาษีนำเข้าจากทุกประเทศทั่วโลก ครอบคลุมมูลค่าส่งออกของไทยประมาณ 107,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือราวร้อยละ 24 ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของไทย

เมื่อพิจารณาเชิงรายตลาด สินค้าไทยที่ส่งออกไปสหรัฐฯ มูลค่าประมาณ 61,000 ล้านดอลลาร์ อยู่ในกลุ่มสินค้าเดียวกันกับสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนหรือคุ้มครองภายใต้มาตรการอุตสาหกรรมของประเทศนั้น ทั้งนี้ ตัวเลขดังกล่าวไม่ใช่มูลค่าความเสียหายโดยตรง แต่สะท้อน “ความเสี่ยง” ว่าสินค้าไทยอาจถูกแทนที่ด้วยสินค้าภายในประเทศของสหรัฐฯ หรือมีความสามารถเข้าถึงตลาดลดลงจากมาตรการจำกัดปริมาณ/เงื่อนไขการนำเข้า 

ขณะที่มูลค่าการการส่งออกจากไทยไปจีนประมาณ 44,000 ล้านดอลลาร์ อยู่ในกลุ่มสินค้าเดียวกับสินค้าที่ได้รับการปกป้องหรืออุดหนุนจากจีน เผชิญความเสี่ยงลักษณะเดียวกันกับกรณีสหรัฐฯ 

สำหรับมูลค่าสินค้าส่งออกไทยที่มีแนวโน้มได้รับผลกระทบสูงสุดจากมาตรการอุตสาหกรรมที่ไม่ใช่ภาษีของประเทศต่าง ๆ ในระดับภาคการผลิตสินค้าได้แก่  สินค้าประเภทคอมพิวเตอร์และชิ้นส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยความจำเก็บข้อมูล มีมูลค่าความครอบคลุมทางการค้าสูงที่สุด ที่ 24,400  ล้านดอลลาร์สหรัฐ รองลงมาเป็นยานยนต์ โดยเฉพาะรถบรรทุกขนาดเล็กหรือรถกระบะ (22,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) แผงวงจรรวม (19,400  ล้านดอลลาร์สหรัฐ) อุปกรณ์สื่อสาร (16,600 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) และเคมีภัณฑ์ (7,100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) 

ทั้งนี้ มาตรการอุตสาหกรรมมีแนวโน้มเปลี่ยนความสามารถทางการแข่งขันได้ โดยผลการศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่า ประเทศเกิดใหม่ในกลุ่ม G20 ใช้มาตรการอุดหนุนสามารถเปลี่ยนแปลงความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบในการค้าระหว่างประเทศได้ เนื่องจากมูลค่าการส่งออกของสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนของกลุ่มประเทศนี้ขยายตัวมากกว่าสินค้าที่ไม่ได้รับการอุดหนุนถึงร้อยละ 7.6  ในขณะที่การนำเข้าเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น 

ดังนั้นประเทศไทย ถือเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบสูงจากมาตรการอุดหนุนของประเทศมหาอำนาจ จากการพึ่งพาภาคการค้าระหว่างประเทศสูง โดยในช่วงที่ผ่านมามีสัญญาณที่น่ากังวล หลายประการ เช่น

ไทยมีมูลค่าการนำเข้าขยายตัวสูงขึ้นมาก และมากกว่าการส่งออก ทำให้ไทยขาดดุลการค้าสินค้าอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2565  เป็นต้นมา ซึ่งสะท้อนปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ไทยพึ่งพาการนำเข้าสินค้าขั้นกลางสูงมาก

ที่สำคัญดุลการค้าสินค้าของไทยกับจีนที่ขยายตัวสูงอย่างต่อเนื่อง และสูงสุดเป็นประวัติการณ์ในปี 2568  ประมาณ 67,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยตั้งแต่ปี 2563  เป็นต้นมา มูลค่าการขาดดุลการค้าของไทยกับจีนขยายตัวสูงถึงร้อยละ 27.7 ต่อปีโดยเฉลี่ย 

การนำเข้าสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศยังมีแนวโน้มกดดันระดับราคาในไทยให้ลดลง โดยดัชนีราคาผู้ผลิตในปี 2568  ที่หดตัวร้อยละ 2.3 และอยู่ในแนวโน้มหดตัวต่อเนื่องมา 12 เดือนตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2568  ส่งผลให้แรงกดดันเงินเฟ้อฝั่งต้นทุนลดลงและสะท้อนภาวะอุปทานส่วนเกินในหลายอุตสาหกรรม 

ในขณะที่ดัชนีราคาผู้บริโภคในปี 2568 หดตัวร้อยละ 0.14 สะท้อนให้เห็นว่าที่แรงกดดันจากการไหลเข้าของสินค้านำเข้าราคาถูกจากต่างประเทศและภาวะเศรษฐกิจโลกมีแนวโน้มสร้างแรงกดดันต่อผู้ผลิตมากกว่าผู้บริโภค

ส่วนอัตราการใช้กำลังการผลิตของไทยต่ำมาก และลดลงต่อเนื่องจาก 65.58 ในปี 2564   มาเป็น 59.00 ในปี 2568 จนถูกสหรัฐฯ เพ่งเล็ง  และดัชนีราคาผู้บริโภค (CPI) ติดลบร้อยละ 0.14 ในปี 2568 

ดร.ณัฐระบุว่าแนวโน้มเหล่านี้ชี้ว่า มาตรการอุตสาหกรรมของประเทศมหาอำนาจได้ส่งผลต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจภายในของประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยอย่างมาก  ดังนั้นในโลกที่การแข่งขันเกิดขึ้นผ่านนโยบายรัฐ ดร.ณัฐเสนอว่าประเทศไทยจำเป็นต้องปรับยุทธศาสตร์อย่างเป็นระบบ 

1. ยกระดับการเข้าถึงข้อมูลและการประเมินผลกระทบเชิงรายสินค้า 

 เพื่อสนับสนุนการกำหนดมาตรการเชิงรุกได้ทันท่วงที หัวใจสำคัญคือ “การมีข้อมูล” เพราะหากขาดข้อมูลและไม่ดำเนินการใด ๆ ความเสี่ยงคือการตกอยู่ในสถานะที่ต้องรับผลกระทบโดยไม่มีเครื่องมือรองรับ  ในการนี้สามารถใช้ประโยชน์จากฐานข้อมูล Global Trade Alert และ New Industrial Policy Observatory ได้

2. ใช้มาตรการปกป้องและตอบโต้ทางการค้าอย่างเหมาะสม ภายใต้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศ

ไทยควรพิจารณาใช้เครื่องมือปกป้องและตอบโต้ทางการค้าเพิ่มขึ้น เพื่อรับมือการไหลทะลักของสินค้านำเข้าราคาถูก โดยอาศัยกรอบกฎหมายที่ยึดโยงกับ WTO และเน้นการบังคับใช้เชิงรุกมากขึ้น ได้แก่ มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (anti-dumping) มาตรการตอบโต้การอุดหนุน (countervailing measure) และมาตรการปกป้อง (safeguard) อย่างไรก็ดี พบว่าในทางปฏิบัติไทยยังไม่ตื่นตัวเพียงพอ โดยยังไม่เคยมีมาตรการตอบโต้การอุดหนุน ส่งผลให้หลายครั้งความเสียหายลุกลามสู่ภาคอุตสาหกรรมในวงกว้าง 

3. เพิ่มบทบาทเชิงรุกในการร่วมกำหนดกติกาการค้าในเวทีระหว่างประเทศ

ในบริบทที่ประเทศคู่ค้าปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์และมาตรการอย่างต่อเนื่อง ไทยควรเพิ่มบทบาทในการมีส่วนร่วมกำหนดกติกา ทั้งใน WTO เวทีภูมิภาค และความร่วมมือทวิภาคี แม้ไทยอาจไม่สามารถแข่งขันด้านการอุดหนุนขนาดใหญ่ได้จากข้อจำกัดด้านงบประมาณ แต่ยังมีทางเลือกเชิงนโยบาย 

เช่น การอุดหนุนภาคบริการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานของภาคการผลิต (เช่น โลจิสติกส์และดิจิทัล) ซึ่งความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures) ของ WTO ครอบคลุมเฉพาะสินค้า ไม่ได้ครอบคลุมบริการ จึงทำให้รัฐบาลสามารถดำเนินมาตรการอุดหนุนภาคบริการอย่างอิสระ ปราศจากความเสี่ยงในการถูกตอบโต้จากประเทศคู่ค้า อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดสำคัญยังคงอยู่ที่งบประมาณและความเหมาะสมเชิงนโยบายภายในประเทศ

4. ใช้ช่วงเวลานี้สร้างความร่วมมือด้านกฎระเบียบกับประเทศคู่ค้า  ท่ามกลางที่หลายประเทศกำลังปรับยุทธศาสตร์เศรษฐกิจระหว่างประเทศและแสวงหาความร่วมมือใหม่ หากประเทศไทยไม่เร่งสร้างความร่วมมือด้านกฎระเบียบและการค้าในช่วงเวลาที่เหมาะสม อาจเสี่ยงต่อการเสียโอกาสและ “ตกขบวน” ของการปรับตัวในระเบียบเศรษฐกิจโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว 

ทั้งนี้ ไทยมีความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreements: FTAs) ที่มีผลบังคับใช้แล้วจำนวน 14 ฉบับ และอีก 3 ฉบับที่อยู่ระหว่างรอการให้สัตยาบัน ซึ่งถือว่าสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกโดยรวม และหาก FTA อีก 3 ฉบับมีผลบังคับใช้ จะทำให้ไทยมีจำนวน FTA ใกล้เคียงกับประเทศที่มีระดับการเปิดเสรีทางการค้าสูงอย่างเกาหลีใต้ 

อย่างไรก็ตาม จำนวน FTA มิใช่ปัจจัยสำคัญที่สุด หากแต่ “ความลึก” (depth) ของความตกลงมีความสำคัญมากกว่า โดยผลการศึกษาพบว่าความตกลงการค้าเชิงลึกสามารถเพิ่มมูลค่าการค้าสินค้าได้ประมาณร้อยละ 25 และการค้าบริการประมาณร้อยละ 30 เมื่อเทียบกับความตกลงที่มีความลึกต่ำกว่า

โดยทั่วไป ความตกลงการค้าเชิงลึกมักมีจำนวนข้อบท (provisions) ประมาณ 30–45 หัวข้อ ครอบคลุมประเด็นที่กว้างกว่าการลดภาษีศุลกากรและมาตรการที่มิใช่ภาษี เช่น การค้าบริการ การลงทุน นโยบายการแข่งขัน การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ การค้าดิจิทัล และกฎระเบียบด้านมาตรฐาน ในขณะที่ FTA แบบดั้งเดิมมักมีข้อบทเพียงประมาณ 5–10 หัวข้อเท่านั้น ทั้งนี้ ความตกลงการค้าเสรีที่จัดทำหลังปี 2553 (2010) มีจำนวนข้อบทโดยเฉลี่ยมากกว่า 35 หัวข้อ สะท้อนแนวโน้มที่ความตกลงการค้าในยุคใหม่มีความครอบคลุมและมาตรฐานสูงขึ้น

แต่จากข้อมูลในฐานข้อมูล Deep Trade Agreements Database ของธนาคารโลก ซึ่งมีการจัดหมวดหมู่ข้อบทของ FTA ไทยจำนวน 11 ฉบับ พบว่า ความตกลงการค้าเสรีของไทยมีจำนวนข้อบทเฉลี่ยประมาณ ดังนั้นยังมีช่องว่างให้สามารถยกระดับความลึก FTA ให้มีมาตรฐานสูงขึ้นได้