“ทรัมป์” ไม่ยอมถอย ลุย “ภาษียก 2”

โลกกำลังเผชิญความไม่แน่นอนครั้งใหม่ หลังจากศาลสูงสุดสหรัฐฯ มีคำพิพากษาเมื่อวันศุกร์ที่ผ่านมา โดยมีมติ 6 ต่อ 3 ให้ยกเลิกมาตรการภาษีตอบโต้ (reciprocal tariff) ภายใต้กฎหมายฉุกเฉินทางเศรษฐกิจ (IEEPA) ปี 2520 (1977) เนื่องจากกฎหมาย IEEPA ไม่ได้ให้อำนาจประธานาธิบดีในการเรียกเก็บภาษี เพียงแต่ให้อำนาจในการควบคุมและจัดการธุรกรรม ขณะที่รัฐธรรมนูญสหรัฐฯ กำหนดชัดเจนว่าอำนาจการกำหนดและจัดเก็บภาษีเป็นของสภาคองเกรส ซึ่งการที่ประธานาธิบดีอ้างถึงอำนาจที่ส่งผลกระทบในวงกว้างจะต้องได้รับการมอบอำนาจจากสภาคองเกรสอย่างชัดเจน แต่ในกรณีนี้ไม่มีการมอบอำนาจอย่างชัดเจน

ขณะที่เมื่อพิจารณาบริบททางประวัติศาสตร์ ตลอดระยะเวลากว่า 50 ปีที่กฎหมาย IEEPA มีผลบังคับใช้ ไม่เคยมีประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนใดใช้อำนาจตามกฎหมายนี้ในการกำหนดภาษีศุลกากร แต่จะใช้กฎหมายอื่น ๆ แทน อาทิ มาตรา 301 ภายใต้กฎหมายการค้าปี 2517 (1974) หรือมาตรา 232 ภายใต้กฎหมายขยายการค้าปี 2505 (1962) การขาดบรรทัดฐานทางประวัติศาสตร์ประกอบกับขอบเขตอำนาจที่กว้างขวางในการกล่าวอ้างในกรณีนี้สะท้อนถึงการกระทำที่เกินกว่าขอบเขตตามกฎหมาย IEEPA

ผู้เชี่ยวชาญหลายรายมองว่า ถึงแม้คำตัดสินของศาลสูงสุดอาจไม่ทำให้ประธานาธิบดีทรัมป์ยุติความพยายามใช้มาตรการภาษี แต่ก็อาจลดขอบเขตของผลกระทบลง จากที่เคยกำหนดอัตราภาษีสำหรับแต่ละประเทศสูง ๆ ได้ตามอำเภอใจ ขณะนี้ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับนโยบายการค้าของสหรัฐฯ ในระดับนั้นได้หายไปแล้ว และการใช้มาตรการภาษีจะมีหลักมีเกณฑ์มากขึ้น 

คำตัดสินของศาลสูงสุดทำให้การเก็บภาษีที่ผ่านมาเป็นโมฆะ และรัฐบาลสหรัฐฯ ต้องคืนเงินภาษีที่เก็บไปแล้ว ซึ่ง CNN ประเมินว่าภาคธุรกิจกว่า 300,000 รายน่าจะเริ่มทยอยขอคืนภาษีที่ถูกเก็บไปรวมกันแล้วกว่า 1.34 แสนล้านดอลลาร์ ขณะที่ในทางปฏิบัติน่าจะมีความยุ่งยาก เพราะแม้รัฐบาลจะย้ำว่าพร้อมจ่ายคืนหากศาลมีคำพิพากษา แต่ไม่มีความชัดเจนว่าจะดำเนินการอย่างไร ต้องฟ้องร้องหรือไม่ และต้องใช้เวลายาวนานแค่ไหน 

ภายหลังการตัดสินของศาลสูงสุด บริษัทอเมริกันหลายแห่งเริ่มดำเนินการขอคืนภาษีแล้ว อย่าง “เฟดเอ็กซ์” (FedEx) ได้ยื่นฟ้องต่อศาลการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ โดยระบุว่าได้รับความเสียหายจากภาษีนำเข้าดังกล่าวและขอเงินคืนเต็มจำนวน ซึ่งบริษัทประเมินก่อนหน้านี้ว่าน่าจะได้รับผลกระทบราว 1 พันล้านดอลลาร์ รวมถึงการที่รัฐบาลยุติการยกเว้นภาษีสำหรับพัสดุขนาดเล็กมูลค่าต่ำกว่า 800 ดอลลาร์ นอกจากนี้ บริษัทค้าปลีก “คอสต์โค” (Costco) แบรนด์เครื่องสำอาง “เรฟลอน” และบริษัทแว่นตา “เอสซีลอร์ลูซอตติกา” (EssilorLuxottica) ก็กำลังขอคืนภาษีเช่นกัน

“มอร์แกน สแตนเลย์” ประเมินว่า รัฐบาลสหรัฐฯ อาจต้องจ่ายภาษีคืนอย่างน้อย 8.5 หมื่นล้านดอลลาร์ ด้านบริษัทที่ปรึกษา RSM คาดการณ์ตัวเลขว่าน่าจะอยู่ระหว่าง 1-1.3 แสนล้านดอลลาร์ ส่วนบริษัทการเงิน “เรย์มอนด์ เจมส์” ประเมินว่าตัวเลขการจ่ายคืนภาษีอาจสูงถึง 1.75 แสนล้านดอลลาร์ ซึ่งสอดคล้องกับแบบจำลองของมหาวิทยาลัยเพนซิลวาเนีย 

อย่างไรก็ตาม นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่รัฐบาลสหรัฐฯ ต้องคืนเงินภาษีศุลกากรเนื่องจากคำตัดสินของศาลสูงสุด เพราะมีกรณีคำพิพากษาเมื่อปี 2541 ส่งผลให้มีการคืนเงินภาษีศุลกากร 730 ล้านดอลลาร์ให้กับบริษัทอเมริกัน แม้ว่าจะใช้เวลาถึง 2 ปีในการดำเนินการ 

ในส่วนผู้บริโภคที่จ่ายภาษีผ่านราคาสินค้าที่สูงขึ้นก่อนหน้านี้ไม่น่าจะได้รับเงินชดเชยจากบริษัทหรือร้านค้าต่าง ๆ ทั้งนี้ Yale Budget Lab ประเมินว่า ผู้บริโภคชาวอเมริกันอาจเผชิญกับอัตราภาษีศุลกากรเฉลี่ยที่ร้อยละ 9.1 ภายใต้มาตรการภาษีใหม่ ซึ่งต่ำกว่าอัตราเฉลี่ยที่ร้อยละ 16.9 ภายใต้ IEEPA แต่ก็เป็นอัตราสูงที่สุดนับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2

คำตัดสินของศาลไม่ได้ทำให้ประธานาธิบดีทรัมป์ยกเลิกความพยายามเรื่องภาษี ตรงกันข้ามเขาประกาศเก็บภาษีนำเข้าชั่วคราวในอัตราร้อยละ 10 ภายใต้มาตรา 122 ของกฎหมายการค้าปี 2517 หลังศาลมีคำพิพากษาสด ๆ ร้อน ๆ ก่อนที่ในวันต่อมาจะขยับเพิ่มเป็นร้อยละ 15 ซึ่งเป็นอัตราสูงสุดที่กฎหมายดังกล่าวอนุญาต และมาตรการภาษีล่าสุดนี้เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 24 กุมภาพันธ์ ครอบคลุมสินค้านำเข้าจากทั่วโลก สามารถดำเนินการได้ทันที ไม่ต้องมีกระบวนการสอบสวน อย่างไรก็ตาม มาตรการนี้มีระยะเวลาเพียง 150 วัน หากจะขยายเวลาออกไปก็จะต้องได้รับการอนุมัติจากสภาคองเกรส 

มาตรา 122 ระบุว่า ประธานาธิบดีสามารถกำหนดภาษีศุลกากรฝ่ายเดียวได้สูงสุดร้อยละ 15 เป็นเวลา 150 วัน เพื่อจัดการกับการขาดดุลการชำระเงินของสหรัฐฯ ที่มีจำนวนมากและอยู่ในภาวะรุนแรง แต่นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากยังไม่เห็นว่าสหรัฐฯ เผชิญวิกฤตในเรื่องนี้ ทั้งนี้ ดุลการชำระเงิน หมายถึงผลสรุปของการไหลเข้าและออกของเงินตราต่างประเทศ จากการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งปัญหาขาดดุลการค้าที่ผู้นำสหรัฐฯ อ้างถือเป็นส่วนหนึ่งของสมการนี้ แต่ไม่ใช่ทั้งหมด 

นิตยสาร National Review นำเสนอบทความ 2 ชิ้นที่ระบุว่า สหรัฐฯ ไม่ได้อยู่ในสถานการณ์เช่นนั้น ชิ้นแรกระบุว่าดุลการชำระเงินของสหรัฐฯ ใกล้เคียงกับศูนย์ ซึ่งหมายถึงภาวะสมดุล อีกชิ้นหนึ่งระบุว่า มาตรา 122 นั้นใช้ไม่ได้กับระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ เพราะดอลลาร์ไม่ได้ผูกติดกับราคาทองคำอีกต่อไปและมีมูลค่าลอยตัว สอดคล้องกับข้อมูลของหน่วยงานวิจัยของสภาคองเกรส (Congressional Research Service) ที่ชี้ว่า เป็นเวลาครึ่งศตวรรษแล้วที่มาตรา 122 ยังไม่เคยถูกนำมาใช้ 

นี่หมายความว่า การประกาศเก็บภาษีภายใต้มาตรา 122 อาจต้องเผชิญความท้าทายในแง่กฎหมายอีกครั้ง ซึ่งหากเกิดปัญหาก็จะส่งผลกระทบที่วุ่นวายขึ้น ในขณะที่ผลสำรวจพบว่าชาวอเมริกันจำนวนมากไม่ปลื้มนโยบายภาษี ส่วนสมาชิกพรรครีพับลิกันก็อาจหมดความอดทนกับเรื่องนี้ โดยเฉพาะใกล้ช่วงการเลือกตั้งกลางเทอมของสหรัฐฯ ที่จะมีขึ้นในเดือนพฤศจิกายนนี้

นอกเหนือจากมาตรา 122 แล้ว รัฐบาลของประธานาธิบดีทรัมป์ยังมีทางเลือกอื่น ๆ ในการใช้มาตรการภาษีได้ ไม่ว่าจะเป็น มาตรา 301 ภายใต้กฎหมายการค้าปี 2517 เกี่ยวกับการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม อาทิ การเลือกปฏิบัติกับบริษัทเทคโนโลยีสหรัฐฯ แต่จะต้องมีการสอบสวนอย่างเป็นทางการจากผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) รวมถึงมาตรา 232 กฎหมายขยายการค้าปี 2505 เกี่ยวกับสินค้าที่อาจกระทบความมั่นคง อาทิ ภาษีในกลุ่มเหล็ก อะลูมิเนียม และรถยนต์ ซึ่งยังมีผลบังคับใช้อยู่ ขณะเดียวกันก็มีมาตราอื่น ๆ อาทิ มาตรา 338 ของกฎหมายภาษีศุลกากรปี 2473 (1930) หรือที่มีชื่อเล่นว่า “สมูท-ฮอว์ลีย์” (Smoot-Hawley) ซึ่งเรียกเก็บภาษีได้ในอัตราร้อยละ 50 เพื่อตอบโต้ประเทศที่เลือกปฏิบัติทางการค้ากับสหรัฐฯ และมาตรา 201 ของกฎหมายการค้าปี 2517 ที่สามารถเก็บภาษีศุลกากรเพื่อปกป้องการนำเข้าที่ทำให้เกิดความเสียหายร้ายแรงต่ออุตสาหกรรมในประเทศ ยังไม่นับรวมมาตรการที่ไม่ใช่ภาษี (non-tariff barrier) อีกหลายเรื่อง 

“เดบอราห์ เอล์มส์” หัวหน้าฝ่ายนโยบายการค้าของ “ฮินริช ฟาวน์เดชัน” ในสิงคโปร์ มองว่า รัฐบาลทรัมป์กำลังสำรวจวิธีเรียกเก็บภาษีเพิ่มเติมภายใต้กฎหมายต่าง ๆ และบางวิธีอาจมีประสิทธิภาพมาก รวมถึงอาจมีอำนาจต่อรองมากขึ้น โดยเฉพาะมาตรา 301 ที่อาจกลายเป็นเครื่องมือสำคัญ เพราะหากสหรัฐฯ ตัดสินว่าประเทศใดทำการค้าไม่เป็นธรรม ก็จะมีอำนาจเรียกเก็บภาษีหรือใช้มาตรการตอบโต้ต่าง ๆ ได้ 

มาตรการภาษียก 2 ของประธานาธิบดีทรัมป์ทำให้เกิดความไม่แน่นอนด้านการค้าและเศรษฐกิจโลกอีกครั้ง เพราะไม่มีใครรู้ว่าสหรัฐฯ จะหยิบไพ่อะไรขึ้นมาใช้บ้าง ขณะที่หลายประเทศยังรอดูสถานการณ์หลังจากนี้ อย่างกรณีของสหภาพยุโรป (EU) ที่ออกมาเรียกร้องให้สหรัฐฯ เคารพข้อตกลงการค้าที่ทำไว้เมื่อปีที่แล้ว ซึ่งตกลงอัตราภาษีอยู่ที่ร้อยละ 15 และให้ความชัดเจนเกี่ยวกับภาษีร้อยละ 15 ที่ประกาศใหม่ ขณะเดียวกันก็เลื่อนการอนุมัติข้อตกลงระหว่างกันออกไปก่อน และจะจัดประชุมอีกครั้งในวันที่ 4 มีนาคม เช่นเดียวกับ “อินเดีย” ที่เลื่อนแผนการส่งคณะผู้แทนการค้าไปประชุมที่สหรัฐฯ จากเดิมที่จะเกิดขึ้นในสัปดาห์นี้ นอกจากนี้ ทุกสายตาจับจ้องไปที่การเยือนจีนของประธานาธิบดีทรัมป์ในวันที่ 31 มีนาคม เพราะคำตัดสินของศาลส่งผลดีต่อจีน ขณะที่คู่ค้าอื่น ๆ อาทิ สวิตเซอร์แลนด์ และอังกฤษ ก็กำลังพิจารณาว่าจะทำอย่างไรต่อไป

จากการวิเคราะห์ของ Global Trade Alert พบว่า เมื่อพิจารณาตามน้ำหนักการค้าเปรียบเทียบอัตราภาษีก่อนศาลตัดสินกับภาษีใหม่ร้อยละ 15 พบว่า บางประเทศที่เคยได้อัตราภาษีในระดับต่ำกลับต้องจ่ายเพิ่มขึ้น และบางประเทศก็ได้ประโยชน์จากการที่ภาษีลดลง โดยอังกฤษที่ตกลงภาษีกับสหรัฐฯ ที่ระดับร้อยละ 10 จะเผชิญกับการเพิ่มขึ้นของภาษีเฉลี่ยร้อยละ 2.05 ส่วน EU เพิ่มขึ้นร้อยละ 0.8 ขณะที่บราซิลลดลงร้อยละ 13.6 และจีนลดลงร้อยละ 7.1 ประเทศในอาเซียนอย่างเวียดนามลดลงร้อยละ 2.81 ส่วนไทยลดลงร้อยละ 2.03 และมาเลเซียลดลงร้อยละ 1.69

อย่างไรก็ตาม แม้มองผิวเผินแล้วบางประเทศอาจเผชิญกับภาษีที่ลดลง แต่ก็อาจเป็นแค่ความดีใจเพียงระยะสั้น ๆ เพราะประธานาธิบดีทรัมป์ขู่จะดำเนินการกับประเทศที่เล่นเกมเตะถ่วงด้วยภาษีในอัตราที่สูง และมีกำหนดแถลงผลงานต่อสภาคองเกรสในช่วงเช้าวันนี้ตามเวลาไทย (25 ก.พ.)