นโยบายทรัมป์ลดทอน “บทบาทดอลลาร์สหรัฐ” ในตลาดเงินโลก

SCB EIC ออกบทวิเคราะห์ Dedollarization : เมื่อดอลลาร์สหรัฐอาจไม่ใช่ศูนย์กลางของระบบการเงินโลกอีกต่อไป

โดยชี้ให้เห็นว่า ความเชื่อมั่นต่อดอลลาร์สหรัฐเริ่มสั่นคลอนมากขึ้นหลังประธานาธิบดี โดนัล ทรัมป์เข้ามารับตำแหน่งสมัยที่สอง  

ทรัมป์ประกาศนโยบายเศรษฐกิจฉับพลันและสุดขั้ว ด้วยการการประกาศขึ้นกำแพงภาษีประเทศคู่ค้าเป็นวงกว้าง และบางนโยบายอาจมีส่วนทำให้ความเชื่อมั่นต่อดอลลาร์สหรัฐในระยะยาวปรับลดลงเช่นกัน 

ปัจจัยพื้นฐานในระยะยาวที่อาจได้รับผลกระทบแบ่งได้ 2 ด้านหลัก คือ

 1. ความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal sustainability) รัฐบาลสหรัฐฯ ก่อหนี้มากขึ้นต่อเนื่องตลอดทศวรรษ โดยในปี 2567 หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ พุ่งสูงกว่า 30 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ เป็นผลสะสมมาจากหลายโครงการใช้จ่ายในอดีต เช่น การเพิ่มค่าใช้จ่ายทางทหาร การฟื้นฟูเศรษฐกิจในช่วงโควิด-19

นอกจากนี้ประธานาธิบดีทรัมป์ ลงนามในกฎหมาย One Big Beautiful Budget Act เมื่อวันที่ 4 ก.ค. 2568 ครอบคลุมมาตรการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคลครั้งใหญ่ และเพิ่มงบประมาณป้องกันประเทศ

 สำนักวิจัยต่าง ๆ ในสหรัฐฯ ประเมินว่ากฎหมายนี้อาจทำให้หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ พุ่งสูงขึ้นต่อเนื่องจากราว 100% ของ GDP ในปี 2568 จนเกิน 120% ของ GDP ภายในปี 2578 

ภาระดอกเบี้ยเงินกู้จะกลายเป็นรายจ่ายหลักของรัฐบาลในช่วงทศวรรษหน้า สร้างความกังวลต่อความสามารถในการชำระหนี้ ความสามารถในการกระตุ้นเศรษฐกิจในยามวิกฤตของรัฐบาลสหรัฐฯ รวมถึงเพิ่มความเสี่ยงต่อวิกฤตความเชื่อมั่นในตลาดการเงินสหรัฐฯ หากไม่มีแผนควบคุมการขาดดุลภาครัฐอย่างจริงจัง

 2. คุณภาพของสถาบันในสหรัฐฯ เสื่อมถอยลง ปัจจัยเชิงสถาบันที่แข็งแกร่งของสหรัฐฯ เป็นหนึ่งในปัจจัยสนับสนุนให้ดอลลาร์สหรัฐมีบทบาทสำคัญในโลกตลอดมา ส่วนหนึ่งเห็นได้จากการแบ่งขอบเขตอำนาจในการกำหนดหน้าที่และการดำเนินนโยบายของแต่ละองค์กรภาครัฐที่ชัดเจนโปร่งใส ความไม่แน่นอนเชิงนโยบายของสหรัฐฯ จึงไม่สูงนัก นักลงทุนมีความเชื่อมั่นในเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจการเงินของสหรัฐฯ ในระดับสูง แต่ขณะนี้ ปัจจัยสถาบันในสหรัฐฯ ทยอยเสื่อมถอยลงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จากการแบ่งขั้วทางการเมือง ที่รุนแรงขึ้น หลักนิติธรรมถดถอย สะท้อนจากดัชนี Rule of Law Index และ Liberal Democracy Index ของสหรัฐฯ ที่ปรับลดลงชัดเจนตั้งแต่ปี 2560 ที่ประธานาธิบดีทรัมป์รับตำแหน่งสมัยแรก

ในสมัยที่ 2  ของทรัมป์ พบว่า มีความพยายามจะแทรกแซงการทำงานของธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed) ที่เป็นผู้กำกับดูแลเสถียรภาพของเงินดอลลาร์สหรัฐ โดยรัฐบาลทรัมป์มีท่าทีกดดันและพยายามจะลดทอนความเป็นอิสระของ Fed ในหลายรูปแบบที่ไม่เคยเห็นจากรัฐบาลชุดก่อน ๆ เช่น

ทรัมป์ให้สัมภาษณ์ถึงความต้องการจะเปลี่ยนประธาน Fed ก่อนครบกำหนดวาระในเดือนกุมภาพันธ์ 2568 อย่างต่อเนื่อง

และมีคำสั่งปลด Lisa Cook ออกจากตำแหน่งกรรมการผู้ว่าการ Fed โดยในปัจจุบัน (กันยายน 2568) กระบวนการนี้ยังอยู่ในชั้นศาลและอาจขึ้นไปสู่ศาลสูงสุดสหรัฐฯ หากรัฐบาลทรัมป์ปลดได้สำเร็จ จะเป็นการปลดกรรมการ Fed ครั้งแรกในรอบกว่า 100 ปี

การประกาศแต่งตั้ง Stephen Miran นักเศรษฐศาสตร์ที่เสนอแนวคิด Mar-a-lago Accord ซึ่งมีเป้าหมายทำให้ดอลลาร์สหรัฐอ่อนค่าลงอย่างถาวร เป็นกรรมการผู้ว่าการ Fed แทน Adriana Kugler ที่ลาออกไปก่อนครบวาระตั้งแต่เดือน สิงหาคม 2568

ทั้งหมดนี้แสดงให้เห็นว่า รัฐบาลทรัมป์พยายามควบคุมการดำเนินนโยบายการเงินของ Fed โดยมีวัตถุประสงค์ต้องการให้ Fed ลดอัตราดอกเบี้ยเร็วขึ้นและมากขึ้นตามที่ทรัมป์ต้องการ การแทรกแซงหน่วยงานอิสระของสหรัฐฯ ในระดับที่ไม่เคยมีมาก่อนนี้ส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในเงินดอลลาร์สหรัฐโดยตรง

หากมองถึงสกุลเงินอื่น ๆ ที่จะมีบทบาทในระบบการเงินโลก จนถึงจุดเปลี่ยนที่จะทดแทนดอลลาร์สหรัฐได้นั้น นับว่ายังมีความท้าทายอีกมาก เช่น

1. สกุลเงินของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่มีพื้นฐานทางสถาบันที่ดีและมีความมั่นคงทางการเมืองสูง เช่น เงินฟรังก์สวิส เหรียญสหรัฐออสเตรเลีย ธนาคารกลางต่าง ๆ สถาบันการเงิน ภาคธุรกิจ และนักลงทุนอาจจัดสรรปรับสัดส่วนสกุลเงินทางเลือกนี้เพิ่มขึ้นในพอร์ตเงินสำรองระหว่างประเทศได้บ้าง เพื่อกระจายความเสี่ยงจากดอลลาร์สหรัฐ แต่ด้วยขนาดเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้ที่เล็กเทียบกับขนาดเศรษฐกิจโลก สภาพคล่องในระบบการเงินไม่สูง อาจทำให้สกุลเงินเหล่านี้แม้จะมีความน่าเชื่อถือสูง แต่ก็อาจยังไม่สามารถทดแทนบทบาทของดอลลาร์สหรัฐได้ ทั้งด้านสภาพคล่องที่แปรผันตามขนาดเศรษฐกิจ และด้านจำนวนธุรกรรม

2. สกุลเงินหนึ่ง ๆ ที่มีบทบาทสูงขึ้นมากต่อเศรษฐกิจและการค้าโลก เช่น เงินหยวนจีน นับว่ามีบทบาทมากขึ้นตั้งแต่ปี 2553  แม้เงินหยวนจะมีบทบาทเพิ่มขึ้นในเวทีการค้าโลก แต่มาตรการของธนาคารกลางจีนในการควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ (Capital control) รวมถึงข้อจำกัดการเข้าถึงตลาดการเงินโดยรวมของนักลงทุนต่างชาติ ส่งผลให้ธุรกรรมทางการเงินระหว่างประเทศยังไม่ค่อยเปิดเสรีเต็มที่ จะเห็นได้ว่านโยบายควบคุมเงินทุนของจีนยังคงเป็นปัจจัยเชิงสถาบันที่ทำให้ความเชื่อมั่นต่อเงินหยวนในฐานะสินทรัพย์ระหว่างประเทศยังไม่สูงเทียบเท่าเงินดอลลาร์สหรัฐ

3. สกุลเงินร่วมกันของกลุ่มเศรษฐกิจใหม่ เช่น กลุ่มเศรษฐกิจ BRICS มีความได้เปรียบจากขนาดเศรษฐกิจที่มีสัดส่วนราวหนึ่งในสามของเศรษฐกิจโลก ธุรกรรมทางการเงินระหว่างประเทศจึงมีปริมาณมาก แต่ปัจจัยหลักที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาความร่วมมือใช้สกุลเงินร่วมกัน คือ การขาดเอกภาพระหว่างประเทศสมาชิก ซึ่งยังมีความแตกต่างกันมากในระดับรายได้ แรงจูงใจทางเศรษฐกิจ และจุดยืนนโยบายความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อีกทั้ง BRICS ยังขาดเงื่อนไขการเป็นอาณาเขตที่เหมาะสมกับการใช้สกุลเงินร่วมกัน (Optimal currency area) เนื่องจากเป็นกลุ่มประเทศที่ไม่สามารถเคลื่อนย้ายทรัพยากรระหว่างกันได้ง่าย ไม่มีกลไกการแบ่งปันความเสี่ยงร่วมกัน วัฏจักรเศรษฐกิจไม่สอดคล้องกันมากนัก อีกทั้ง ยังไม่มีความร่วมมือกันในการดำเนินนโยบายการเงินและการคลังเหมือนกับสหภาพยุโรป

แม้ว่าขณะนี้ยังไม่มีสกุลเงินใดสามารถทดแทนบทบาทของเหรียญดอลลาร์สหรัฐได้ โดยดอลลาร์สหรัฐมี 2 ฐานะหลักในระบบการเงินโลก คือ

1. เป็นสื่อกลางชำระเงินของธุรกรรมการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ

2. เป็นสินทรัพย์ปลอดภัย (Safe asset) ในการรักษามูลค่าทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีสกุลเงินใดสามารถทดแทนดอลลาร์สหรัฐ ได้ทั้ง 2 บทบาทหลักนี้ บางสกุลอาจเหมาะจะใช้ในการทำธุรกรรมระหว่างประเทศ แต่ก็อาจไม่เหมาะที่จะถือไว้เป็นทุนสำรองฯ หรือบางสกุลอาจเหมาะสมที่จะถือเป็นทุนสำรองฯ แต่ก็อาจไม่เหมาะสมที่จะใช้ทำธุรกรรมระหว่างประเทศ

 ดังนั้น SCB EIC มองว่า ดอลลาร์สหรัฐจะยังเป็นสกุลเงินหลักในระบบการเงินโลกในระยะข้างหน้า แต่ความสำคัญจะทยอยลดลง โดยประเมินว่าดอลลาร์สหรัฐจะยังเป็นสกุลเงินหลักในระบบการเงินของโลกต่อไป เพราะโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินของสหรัฐฯ นับว่ามีความก้าวหน้าที่สุดในโลก ตลาดการเงินสหรัฐฯ จึงมีขนาดใหญ่และมีความลึก แต่ความสำคัญของดอลลาร์สหรัฐ จะทยอยลดลงจากความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ และความสำคัญของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ที่ทยอยลดลง หลายประเทศอาจมองหาสินทรัพย์ปลอดภัยอื่นเพื่อกระจายความเสี่ยง และอาจใช้สกุลเงินท้องถิ่นในการค้าการลงทุนมากขึ้น  

มีข้อแนะนำสำหรับประเทศไทยว่า สามารถใช้สกุลเงินอื่นในการทำธุรกรรมระหว่างประเทศมากขึ้นเพื่อลดความผันผวนของค่าเงินดอลลาร์สหรัฐและถือสินทรัพย์ปลอดภัยหลายสกุลขึ้น

ความผันผวนของเงินดอลลาร์สหรัฐส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจเปิดอย่างไทยโดยตรง ทั้งด้านอัตราแลกเปลี่ยนและมูลค่าสินทรัพย์ต่างประเทศที่ถือครอง 

ภาครัฐและภาคเอกชนไทยจึงควรพิจารณากระจายความเสี่ยง ทั้งการถือครองสินทรัพย์ปลอดภัยจากหลากหลายประเทศมากขึ้น และการใช้สกุลเงินอื่นในการทำธุรกรรมระหว่างประเทศ เพื่อลดความเปราะบางจากการพึ่งพาเงินดอลลาร์สหรัฐ และเพิ่มความยืดหยุ่นทางการเงินในสภาพแวดล้อมโลกที่ไม่แน่นอนจากนโยบายของสหรัฐฯ