“UNFCCC” ยังไปต่อได้ไหม? หลังสหรัฐฯ ประกาศถอนตัว จากข้อตกลงภูมิอากาศโลก

การประกาศถอนตัวของสหรัฐอเมริกาจาก กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2569 ได้สร้างแรงสั่นสะเทือนต่อเวทีความร่วมมือด้านสภาพภูมิอากาศโลก และทำให้ชื่อของ “UNFCCC” กลับมาอยู่ในความสนใจอีกครั้ง ในฐานะหนึ่งในข้อตกลงระหว่างประเทศที่มีประเทศเข้าร่วมมากที่สุดในประวัติศาสตร์

UNFCCC คือสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่มีเป้าหมายเพื่อป้องกัน “การแทรกแซงระบบภูมิอากาศของโลกจากมนุษย์ในระดับอันตราย” และทำหน้าที่เป็นกรอบหลักสำหรับความร่วมมือด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในอนาคต สนธิสัญญานี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2537

หัวใจสำคัญของ UNFCCC คือการรักษาระดับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศให้อยู่ในระดับที่ระบบนิเวศสามารถปรับตัวได้ตามธรรมชาติ ไม่กระทบต่อความมั่นคงทางอาหาร และยังเอื้อต่อการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

ปัจจุบัน UNFCCC มีประเทศภาคีที่ให้สัตยาบันแล้ว 198 ประเทศ เกือบครอบคลุมทั้งโลก โดยการถอนตัวของสหรัฐฯ ในปี พ.ศ. 2569 ทำให้สหรัฐฯ กลายเป็นประเทศแรกที่ออกจากสนธิสัญญาฉบับนี้

แม้ตัว UNFCCC จะไม่ได้กำหนดเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบมีผลผูกพันโดยตรง แต่ทำหน้าที่เป็น “กรอบแม่บท” ที่นำไปสู่ข้อตกลงสำคัญระดับโลก อาทิ พิธีสารเกียวโต ปี พ.ศ. 2540 และ ความตกลงปารีส ปี พ.ศ. 2558 ซึ่งเป็นหมุดหมายหลักของการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศโลกในปัจจุบัน

หลัก “ความรับผิดชอบร่วมกัน แต่แตกต่างกัน”

หนึ่งในหลักการสำคัญของ UNFCCC คือแนวคิดเรื่อง ความรับผิดชอบร่วมกันแต่แตกต่างกัน (Common but Differentiated Responsibility) ซึ่งยอมรับว่าทุกประเทศมีส่วนรับผิดชอบต่อปัญหาโลกร้อน แต่ประเทศอุตสาหกรรมเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอดีตมากกว่า จึงควรแบกรับภาระหนักกว่า

ขณะเดียวกัน อนุสัญญายังตระหนักถึงความจำเป็นในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา และสนับสนุนให้ประเทศพัฒนาแล้วให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุนและเทคโนโลยี เพื่อเสริมศักยภาพการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ระบบรายงานและความโปร่งใส

UNFCCC ได้วางกลไกการติดตามและรายงานผล เพื่อสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบ ประเทศอุตสาหกรรมต้องรายงานนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศและจัดทำบัญชีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นประจำทุกปี ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนารายงานในลักษณะกว้างกว่า และมีข้อผ่อนปรนด้านความถี่ โดยขึ้นอยู่กับการได้รับการสนับสนุนทางการเงิน

หัวใจการขับเคลื่อน UNFCCC คือการประชุม รัฐภาคี หรือ COP (Conference of the Parties) ซึ่งจัดขึ้นทุกปี เพื่อประเมินความก้าวหน้าและเจรจาทางออกพหุภาคีต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศ COP ได้สร้างหมุดหมายสำคัญหลายครั้ง รวมถึง COP21 ที่กรุงปารีส ซึ่งถือกำเนิดข้อตกลงปารีสขึ้น และตั้งเป้าจำกัดอุณหภูมิโลกไม่ให้เพิ่มเกิน 2 องศาเซลเซียส พร้อมพยายามรักษาไว้ที่ 1.5 องศาเซลเซียส

ใน COP28 ที่ดูไบ เป็นครั้งแรกที่เอกสารสรุปการประชุมยอมรับความจำเป็นในการ “เปลี่ยนผ่านออกจากเชื้อเพลิงฟอสซิล” อย่างชัดเจน ขณะที่ COP30 ซึ่งจัดขึ้นในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2568 ที่เมืองเบเลง ประเทศบราซิล ถูกขนานนามว่าเป็น “COP แห่งความจริง” แม้จะหยิบยกประเด็นการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ ป่าไม้ และสิทธิชนพื้นเมือง แต่ผลลัพธ์กลับถูกวิจารณ์อย่างหนัก เนื่องจากข้อตกลงสุดท้ายไม่ได้กล่าวถึงเชื้อเพลิงฟอสซิลโดยตรง

เสียงวิจารณ์ต่อ UNFCCC

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา UNFCCC เผชิญเสียงวิจารณ์ต่อเนื่อง โดยเฉพาะพิธีสารเกียวโตที่ไม่บังคับประเทศกำลังพัฒนาลดการปล่อยก๊าซ ทำให้การปล่อยทั่วโลกเพิ่มขึ้นอย่างมากหลังปี พ.ศ. 2540 จนสหรัฐฯ ปฏิเสธให้สัตยาบัน และนำไปสู่การถอนตัวของประเทศอุตสาหกรรมอื่นในเวลาต่อมา

ในช่วงหลัง การประชุม COP ยังถูกตั้งคำถามถึงอิทธิพลของกลุ่มล็อบบี้อุตสาหกรรมพลังงานฟอสซิล โดยใน COP30 ผู้แทนจากอุตสาหกรรมเหล่านี้มีจำนวนมากกว่าคณะผู้แทนของประเทศส่วนใหญ่ สร้างความไม่พอใจให้ภาคประชาสังคม

ขณะเดียวกัน คำมั่นสัญญาด้านเงินทุนเพื่อช่วยเหลือประเทศเปราะบางก็ยังไม่เป็นรูปธรรม โดยเฉพาะ กองทุนความสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage Fund) ที่ก่อตั้งใน COP27 ซึ่งยังขาดเงินสนับสนุน เนื่องจากประเทศร่ำรวยไม่ต้องการรับภาระทางการเงินและกฎหมายจากผลกระทบของโลกร้อน

การถอนตัวของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ จึงไม่เพียงเป็นประเด็นการเมืองระหว่างประเทศ แต่ยังตอกย้ำคำถามสำคัญว่า เวทีความร่วมมือด้านสภาพภูมิอากาศโลกจะเดินหน้าต่อไปอย่างไร ในยุคที่วิกฤตโลกร้อนทวีความรุนแรงเร็วกว่าการเจรจา