“หนี้สหกรณ์” จุดเปลี่ยนแก้หนี้ครัวเรือน

สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือสภาพัฒน์ เผยแพร่บทความเรื่อง "หนี้สหกรณ์ : จุดเปลี่ยนในการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือน" ในรายงานภาวะสังคมไตรมาส 2 ปี 2568 

โดยระบุว่า “สหกรณ์” ถือเป็นหนึ่งในกลไกทางการเงินที่มีบทบาทสำคัญของประเทศไทย โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งเพื่อส่งเสริมการออมและให้บริการสินเชื่อที่มีต้นทุนต่ำแก่สมาชิก แต่ปัจจุบันสหกรณ์ได้พัฒนากลายเป็นแหล่งกู้ยืมเงินขนาดใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับสมาชิกหลายล้านราย 

จากข้อมูลของกรมส่งเสริมสหกรณ์ ในปี 2567 พบว่า ภาพรวมสหกรณ์ทั่วประเทศที่ดำเนินการอยู่มีจำนวนทั้งสิ้น 6,092 แห่ง จำแนกเป็น 7 ประเภท ครอบคลุมสมาชิกกว่า 11 ล้านราย  โดยสหกรณ์ส่วนใหญ่เป็นสหกรณ์การเกษตร ซึ่งมีจำนวน 2,910 แห่ง และมีสมาชิก 5.9 ล้านราย สหกรณ์ออมทรัพย์ 1,369 แห่ง สมาชิก 3.2 ล้านราย และสหกรณ์อื่น 1,813 แห่ง สมาชิก 1.97 ล้านราย 

เมื่อพิจารณามูลค่าสินทรัพย์ ยังพบว่า สหกรณ์ออมทรัพย์เป็นประเภทสหกรณ์ที่มีสัดส่วนของ สินทรัพย์สูงที่สุด โดยมีสัดส่วนถึงร้อยละ 89.6 ของสินทรัพย์ของระบบสหกรณ์ทั้งหมด และมีมูลค่าการให้กู้ยืมรวมกันกว่า 2.27 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 90 ของการให้กู้ยืมของสหกรณ์ทุกประเภท (2.53 ล้านล้านบาท) และทำให้มูลค่าเงินให้กู้ยืมแก่สมาชิกของสหกรณ์ออมทรัพย์เพียงประเภทเดียวคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 15  ของหนี้สินครัวเรือนทั้งหมด

ขณะเดียวกันจากข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทย การกู้ยืมของสหกรณ์ออมทรัพย์ยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยขยายตัวเพิ่มขึ้นตั้งแต่ไตรมาสสาม ปี 2566 จาก 2.27 ล้านล้านบาท เป็น 2.43 ล้านล้านบาท ในไตรมาสหนึ่ง ปี 2568 หรือขยายตัวเฉลี่ยต่อไตรมาสร้อยละ 3.7 ในช่วงเวลาดังกล่าว สวนทางกับหนี้ที่เกิดขึ้นกับสถาบัน การเงินประเภทอื่นที่มีแนวโน้มชะลอตัวลง

แม้ว่าสัดส่วนหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์จะไม่ได้สูงที่สุด แต่สูงเป็นอันดับ 3 รองจากธนาคารพาณิชย์ที่มีสัดส่วนร้อยละ 37.6 และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ( SFIs ) ที่มีสัดส่วนร้อยละ 27.5 และหนี้เสียยังอยู่ในอัตราที่ต่ำมาก  แต่สหกรณ์ออมทรัพย์กลับมีการดำเนินงานที่เป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือน ดังนี้ 

1. การกู้ยืมเงินของสหกรณ์เข้าถึงได้ง่ายและกระบวนการตรวจสอบก่อนให้สินเชื่อน้อย ทำให้ลูกหนี้ก่อหนี้เกินความจำเป็น โดยอาศัยเพียงข้อมูลภายใน เช่น จำนวนทุนเรือนหุ้น อายุสมาชิก ผู้ค้ำประกัน และเพดานเงินเดือนคงเหลือที่สามารถหักชำระหนี้ได้

อีกทั้ง การให้สินเชื่อบางประเภทของสหกรณ์ไม่จำเป็นต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน แต่ใช้เพียงผู้ค้ำประกัน ส่งผลให้กระบวนการตรวจสอบการขอสินเชื่อของสมาชิกไม่เข้มงวดเท่าสถาบันทางการเงินภายใต้การกำกับของ ธปท. อย่างเช่นธนาคารพาณิชย์ที่มีแนวปฏิบัติ อาทิ การตรวจสอบ/ประเมินข้อมูล เครดิตบูโรของผู้กู้ การประเมินอัตราส่วนมูลค่าสินทรัพย์ (Loan-to-Value: LTV)   เป็นต้น

 ดังนั้น การอนุมัติสินเชื่อที่ไม่เข้มงวดและไม่มีข้อกำหนดหรือระเบียบที่แน่ชัดในทางปฏิบัติของสหกรณ์ออมทรัพย์ จึงมีแนวโน้มจะนำไปสู่การส่งเสริมให้สมาชิกมีพฤติกรรมก่อหนี้เกินความจำเป็น สะท้อนจากสัดส่วนการให้กู้ยืมสหกรณ์ออมทรัพย์จะให้กู้ยืม กับสินเชื่อที่ไม่สร้างรายได้ (Non-productive Loan ) โดยข้อมูลปี 2567 พบว่า ร้อยละ 28.2 เป็นการกู้ยืมเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในครัวเรือน รองลงมา ร้อยละ 25.2 กู้เพื่อชำระหนี้สินเดิม และร้อยละ 19.4 เพื่อใช้สอยส่วนตัว

2.ข้อมูลลูกหนี้สหกรณ์ไม่มีการเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินอื่น รวมทั้ง ไม่มีกฎหมายหรือข้อบังคับให้สหกรณ์ต้องเป็นสมาชิกเครดิตบูโร ทำให้สหกรณ์ส่วนใหญ่ไม่จำเป็นต้องส่งข้อมูลหรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกดังกล่าว  โดยปัจจุบันมีสหกรณ์ออมทรัพย์เพียง 6 แห่งเท่านั้นที่เป็นสมาชิก  ทำให้สถาบันการเงินอื่นไม่สามารถตรวจสอบยอดหนี้ของลูกหนี้ทั้งหมด

สำหรับสหกรณ์ออมทรัพย์ 6 แห่งที่เป็นสมาชิกเครดิตบูโร ได้แก่ 1) สหกรณ์ออมทรัพย์ครูขอนแก่น จำกัด 2) สหกรณ์อิสลามอิบนูอัฟฟาน จำกัด  3) สหกรณ์อิสลามอิบนูเอาฟ จำกัด 4) สหกรณ์ออมทรัพย์พนักงงานธนาคารแห่งประเทศไทย จำกัด 5) สหกรณ์ออมทรัพย์กรมป่าไม้ จำกัด และ 6) สหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัยมหิดล จำกัด

ดังนั้น ลูกหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ที่มีจำนวนกว่า 2.8 ล้านคน  ถือเป็นลูกหนี้ที่มีโอกาสได้รับอนุมัติสินเชื่อจากสถาบันการเงินสูงกว่ากลุ่มอื่น เนื่องจากเป็นลูกจ้างของรัฐที่มีรายได้ที่มั่นคง และส่งผลกระทบต่อการแก้ไขปัญหาหนี้สินครัวเรือนในภาพรวม

3. สหกรณ์ส่วนใหญ่กำหนดเงินปันผลในอัตราสูง ซึ่งทำได้โดยขยายโครงการให้กู้ยืม และกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูง โดยสหกรณ์ออมทรัพย์แม้จะมีเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือสมาชิกในยามจำเป็น แต่ปัจจุบัน กลับพบว่า คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ของสหกรณ์แต่ละแห่งมีนโยบายสร้างรายได้ ผ่านการออกผลิตภัณฑ์กู้ยืมเงินที่หลากหลายและจูงใจสมาชิกเป็นจำนวนมาก 

อาทิ สินเชื่อฉุกเฉิน สินเชื่อเสริมสภาพคล่อง สินเชื่อเพื่อการท่องเที่ยวหรือสินเชื่ออเนกประสงค์ รวมถึง มีการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ ซึ่งคณะกรรมการฯ กำหนดได้เอง โดยอยู่ระหว่าง ร้อยละ 4 - 11 ต่อปี  ซึ่งสร้างภาระให้แก่ลูกหนี้ และไม่สอดคล้องกับความเสี่ยงของลูกหนี้ที่มีค่อนข้างต่ำ เนื่องจากเป็นสินเชื่อสวัสดิการที่หักจากเงินเดือนได้โดยตรง ซึ่งอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูงดังกล่าวส่วนหนึ่งเกิดจากการที่สหกรณ์ต้องการจัดสรรเงินปันผลแก่สมาชิกในอัตราที่สูง 

สะท้อนจากข้อมูลของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ปี 2567 ที่พบว่า สหกรณ์ออมทรัพย์เกือบร้อยละ 60 มีอัตราเงินปันผลเฉลี่ยมากกว่าร้อยละ 4 ต่อปี ซึ่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยในปีเดียวกัน ที่อยู่ที่ร้อยละ 3.45 ต่อปี  แม้การลงทุนในตลาดหลักทรัพย์มีความเสี่ยงมากกว่า ลักษณะดังกล่าวชี้ให้เห็นว่าสหกรณ์ออมทรัพย์บางส่วนไม่ได้ดำเนินการตามวัตถุประสงค์ และก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อลูกหนี้ที่ต้องชำระดอกเบี้ยในอัตราที่สูง

4. สหกรณ์ออมทรัพย์บางส่วนกำหนดเงินเดือนคงเหลือหลังหักชำระหนี้ (Residual Income) ต่อเดือนของสมาชิกในอัตราที่ต่ำมาก โดยปัจจุบันกรมส่งเสริมสหกรณ์ขอความร่วมมือกับสหกรณ์ทุกแห่งให้กำหนด เงินเดือนคงเหลือหลังหักชำระหนี้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ของเงินเดือนที่ได้รับ อย่างไรก็ตาม สหกรณ์บางแห่งกลับกำหนดเกณฑ์เงินเดือนคงเหลือต่ำมาก 

อาทิ จากข้อมูลคณะกรรมาธิการทหารของสภาผู้แทนราษฎร พบว่า 1 ใน 5 ของข้าราชการและลูกจ้างของกองทัพบก หรือคิดเป็นจำนวนกว่า 2.8 หมื่นราย มีเงินเดือนเหลือใช้น้อยกว่าร้อยละ 30 นอกจากนี้ ข้าราชการและลูกจ้างที่มีเงินเดือนคงเหลือต่ำกว่า 9,000 บาทต่อเดือน มีจำนวน 4.2 หมื่นราย จากข้าราชการและลูกจ้างทั้งหมดประมาณ 1.4 แสนราย (ข้อมูล ณ วันที่ 4 กรกฎาคม ปี 2567)

การที่ลูกหนี้สหกรณ์มีเงินเดือนคงเหลือที่ต่ำเกินไป จะส่งผลให้ขาดสภาพคล่องและอาจกระทบต่อคุณภาพการดำรงชีพ อีกทั้ง ยังอาจนำไปสู่ การก่อหนี้จากแหล่งอื่น รวมถึงหนี้นอกระบบเพิ่มเติม ซึ่งจะกลายเป็นกับดักวงจรหนี้ระยะยาวที่แก้ไขได้ยาก และเป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาหนี้ในภาพรวมอีกทางหนึ่ง

5. สหกรณ์ขาดแรงจูงใจในการดำเนินมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ และมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ของสหกรณ์ยังมีลักษณะเป็นการขอความร่วมมือ จากการที่สหกรณ์มีบุริมสิทธิ์การหักเงินเดือนก่อนเจ้าหนี้รายอื่น  ซึ่งการได้รับสิทธิ ดังกล่าวทำให้สหกรณ์ขาดแรงจูงใจในการช่วยเหลือสมาชิกที่ประสบปัญหาการชำระหนี้ สะท้อนจากเมื่อเดือนมกราคม ปี 2567 กรมส่งเสริมสหกรณ์ออกประกาศเรื่องแนวทางในการแก้ปัญหาหนี้สินสำหรับสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยส่งเสริมให้สหกรณ์ออมทรัพย์ปรับลดอัตราดอกเบี้ยและจัดทำโครงการแก้ไขหนี้ให้กับสมาชิกสหกรณ์ แต่แนวทางดังกล่าวมีสหกรณ์เพียง 406 แห่งเท่านั้น ที่เข้าร่วมดำเนินการ

ปัญหาดังกล่าวทำให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้พยายามแก้ไขปัญหาหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ผ่านมาตรการต่าง ๆ อาทิ การออกประกาศแนวทางการแก้หนี้สำหรับสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ของกรมส่งเสริมสหกรณ์ อาทิ กำหนดให้ลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไม่เกินร้อยละ 4.75 ต่อปี กำหนดเกณฑ์เงินคงเหลือไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ของเงินเดือน และการออกคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์เรื่องหลักเกณฑ์การให้เงินกู้แก่สมาชิกอย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม รวมถึงการผลักดันให้สหกรณ์ออมทรัพย์เข้าเป็นสมาชิกกับเครดิตบูโร และอยู่ระหว่างออกมาตรการ Credit Lock ในการส่งข้อมูลสมาชิกสหกรณ์ที่เข้าร่วมโครงการแก้หนี้ไปยังเครดิตบูโร 

นอกจากนี้ ยังมีโครงการส่งเสริมความรู้ทางการเงินแก่สมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ครู ซึ่งเป็นลูกหนี้กลุ่มใหญ่ที่สุดและมีภาระหนี้สูง การแก้ไขพระราชบัญญัติสหกรณ์ในปี 2562 ให้มีการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน และการออกกฎกระทรวงเพื่อมารองรับ พ.ร.บ. ฯ ข้างต้น 

อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหาหนี้สหกรณ์ยังมีข้อจำกัดที่สำคัญหลายด้าน ได้แก่ 

1) ด้านกฎหมาย กระบวนการออกกฎกระทรวงเพื่อกำกับดูแลการดำเนินงานของสหกรณ์ใช้เวลานาน ซึ่งตามมาตรา 89/2 ของ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ให้มีการดำเนินการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยออกเป็นกฎกระทรวง แต่ปัจจุบันยังขาดกฎกระทรวงในหลายประเด็นที่สำคัญ โดยเฉพาะการให้กู้ การค้ำประกัน การจัดเก็บข้อมูล ซึ่งล้วนเชื่อมโยงกับเพดานดอกเบี้ยเงินกู้ และการนำส่งข้อมูลเครดิตบูโร ที่เป็นเกณฑ์สำคัญของการแก้ไขปัญหาหนี้สหกรณ์ 

นอกจากนี้ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตรา 89/4 กลับกำหนดบทบาทของ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อยู่ในคณะกรรมการที่ปรึกษาการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ซึ่งมีหน้าที่เพียงให้คำปรึกษาและเสนอแนะแนวทางแก่นายทะเบียนสหกรณ์เท่านั้น ซึ่งอาจทำให้การดำเนินงานแก้ไขปัญหาหนี้สหกรณ์ได้ไม่เต็มที่

ขณะเดียวกัน พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ยังคงให้อำนาจสหกรณ์ในการหักเงินเดือนเพื่อชำระหนี้ก่อนเจ้าหนี้รายอื่น ทำให้สหกรณ์สามารถหักชำระหนี้ได้ไม่จำกัด และขาดแรงจูงใจในการช่วยเหลือสมาชิกแก้ไขปัญหาหนี้ 

2) ด้านความสามารถในการกำกับดูแล โดยปัจจุบันกรมส่งเสริมสหกรณ์เป็นหน่วยงานหลักในการดูแลสหกรณ์ทุกประเภท อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์มีลักษณะแตกต่างจากสหกรณ์ประเภทอื่น และมีความคล้ายคลึงกับธุรกิจสถาบันการเงิน ทั้งการรับฝากเงินและการให้กู้ยืม ซึ่งต้องการการกำกับดูแลที่มีมาตรฐานเดียวกับสถาบันการเงิน เพื่อไม่ให้การดำเนินงานส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และเสถียรภาพทางการเงิน 

ทั้งนี้ เงินฝากของสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์มีมูลค่ารวมสูงถึง 1.4 ล้านล้านบาท ในปี 2567 หรือคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 7.75 ของเงินฝากรวมของธนาคารพาณิชย์ทั้งหมด อีกทั้ง ยังเป็นแหล่งให้กู้ยืมแก่ภาคครัวเรือนที่มีสัดส่วนมูลค่าสูงถึงร้อยละ 15 ของหนี้ครัวเรือน 

และ 3) ด้านการดำเนินงานของสหกรณ์  ยังเป็นอีกข้อจำกัดหนึ่ง ยังเป็นอีกหนึ่งข้อจำกัด โดยการดำเนินงานจะมี ความแตกต่างกันตามแต่ละประเภทและสังกัดของสหกรณ์ ซึ่งการออกมาตรการหรือโครงการแก้ไขปัญหาหนี้ของ สมาชิกมักขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของคณะกรรมการฯ ทำให้สมาชิกที่ประสบปัญหาของแต่ละสหกรณ์ได้รับการช่วยเหลือที่ไม่เท่ากัน 

ขณะเดียวกันสหกรณ์ออมทรัพย์บางแห่งยังติดข้อจำกัดเรื่องเงินทุน โดยปี 2567 ร้อยละ 28.5 ของสหกรณ์ออมทรัพย์ มีเงินทุนไม่เพียงพอกับความต้องการกู้ยืมเงินของสมาชิก หรือขาดเงินทุน ทำให้ต้องกู้ยืมสถาบันการเงิน หรือสหกรณ์อื่นเพื่อนำมาปล่อยกู้กับสมาชิก ซึ่งมีต้นทุนสูง รวมทั้ง สหกรณ์จำนวนมากมีระบบจัดเก็บข้อมูลที่ยังไม่พร้อม ความกังวลเรื่องความเป็นส่วนตัวของสมาชิก และต้นทุนดำเนินการที่สูง

สภาพัฒน์ระบวุ่า เพื่อให้สหกรณ์ออมทรัพย์สามารถดำเนินการได้อย่างยั่งยืน และลดความเสี่ยงของหนี้สหกรณ์ที่จะส่งผลต่อเสถียรภาพการเงินโดยรวม จึงต้องเร่งรัดการออกกฎกระทรวงให้ครบถ้วน และการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพ 

โดยต้องมีระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจน อาทิ เงื่อนไขในการให้สินเชื่อที่ต้องใช้ข้อมูลเครดิตบูโรประกอบการพิจารณาสินเชื่อ และต้องกำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์การให้เงินกู้แก่สมาชิกอย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม รวมถึง อาจพิจารณาให้สหกรณ์ออมทรัพย์ได้รับการกำกับดูแลที่มีมาตรฐานเทียบเท่าสถาบันการเงิน เพื่อให้เกิดกลไก แนวทางในการป้องกันความเสี่ยง และความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น