จ่อเกณฑ์ใหม่‘คนล้มละลาย’ ลดข้อจำกัดการดำรงตำแหน่ง ไม่ห้ามเป็นขรก.-นั่งบอร์ดได้

จ่อเกณฑ์ใหม่‘คนล้มละลาย’
ลดข้อจำกัดการดำรงตำแหน่ง
ไม่ห้ามเป็นขรก.-นั่งบอร์ดได้

หมายเหตุ – คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบ เรื่อง การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน

ครม.เห็นชอบหลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมาย ตามที่สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) เสนอ และให้ส่วนราชการนำไปใช้ประกอบการพิจารณาจัดทำร่างกฎหมายและการตรวจพิจารณากฎหมายต่อไป

ให้ส่วนราชการต่างๆ นำหลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งไปตรวจสอบกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบ หากเห็นว่ากฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ยังมีความไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ดังกล่าวให้เสนอร่างกฎหมายเพื่อแก้ไข หรือยกเลิกบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องนั้นต่อ ครม.เพื่อพิจารณา

ให้คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน ให้คำแนะนำ หรือข้อเสนอแนะต่อส่วนราชการในการเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตาม
หลักเกณฑ์การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง และในกรณีที่ส่วนราชการที่รักษาการตามกฎหมายไม่ขัดข้อง คณะกรรมการอาจเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวต่อ ครม.แทนส่วนราชการ

ทั้งนี้ คณะอนุกรรมการทบทวนกฎหมายล้าสมัยเพื่อศึกษา วิเคราะห์ และพิจารณาจัดทำความเห็นหรือข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการทบทวนกฎหมายที่ล้าสมัย
ในคณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน ได้ศึกษาผลกระทบของการกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายในกฎหมายแล้ว เห็นว่าบทบัญญัติของกฎหมายหลายฉบับที่ใช้บังคับในปัจจุบันยังคงนำเหตุแห่งการเป็นบุคคลล้มละลายมาเป็นข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพ

แบ่งเป็นบทบัญญัติในการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายเป็น 4 ลักษณะ ได้แก่ 1) ห้ามดำรงตำแหน่งสำคัญ 2) ห้ามดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน 3) ห้ามรับราชการ และ 4) ห้ามประกอบอาชีพ ซึ่งคณะอนุกรรมการเห็นว่า การกำหนดข้อจำกัดไว้ในกฎหมายหลายฉบับดังกล่าวมีความลักลั่น ไม่มีแนวทางที่ชัดเจน และมีความล้าสมัยใน 4 ประเด็น ดังนี้

1.เหมารวมว่าบุคคลล้มละลายไร้ความสามารถทุกคน ซึ่งเป็นความคิดที่ล้าสมัย เนื่องจากการล้มละลายมีหลายรูปแบบ และการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพมีความแตกต่างกันทั้งในด้านอำนาจ หน้าที่ ความรับผิดชอบ และผลกระทบต่อบุคคลอื่นหรือประชาชนโดยรวม โดยบางตำแหน่งหรืออาชีพอาจไม่มีความเกี่ยวข้องกับการบริหารด้านการเงินหรือทรัพย์สิน และการเป็นบุคคลล้มละลายมิได้กระทบต่อความสามารถในการทำงาน

2.การล้มละลายไม่ได้เกิดจากพฤติกรรมไม่ดีเสมอไป และการล้มละลายอาจมีสาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นปัจจัยภายนอกที่ทำให้บุคคลล้มละลายได้ แม้จะดำเนินการอย่างสุจริตและใช้ความระมัดระวังอันสมควรแล้วก็ตาม ทั้งนี้ ยังไม่มีผลการวิจัยที่เป็นรูปธรรมชัดเจนว่าบุคคลซึ่งล้มละลายแล้วจะกระทำการทุจริตทุกคน

3.การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง และการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายไม่เป็นประโยชน์และไม่คุ้มค่า เนื่องจากเจ้าหนี้ไม่ได้รับประโยชน์จากการที่ลูกหนี้ไม่มีรายได้และภาครัฐต้องเสียบุคลากรโดยไม่จำเป็น

4.การกำหนดข้อจำกัดดังกล่าวขัดต่อหลักสากลในเรื่องการเคารพสิทธิของบุคคลและการเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมด้วยเหตุของฐานะทางเศรษฐกิจ และยังอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญอีกด้วย

ดังนั้น เพื่อให้บทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง หรือการประกอบอาชีพของบุคคลล้มละลายไม่เป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลล้มละลายเกินสมควร จึงควรกำหนดแนวทางเป็นหลักเกณฑ์ในการพิจารณาจัดทำร่างกฎหมาย การตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายที่นำเหตุแห่งการเป็น หรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย หรือการเป็น หรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตมาเป็นข้อห้ามในการดำรงตำแหน่งหรือประกอบอาชีพต้องเป็นไปตามสัดส่วนตามความจำเป็น และในกรณีที่กำหนดให้มีการห้ามดำรงตำแหน่งหรือประกอบอาชีพของบุคคลที่เคยเป็นบุคคลล้มละลาย ควรกำหนดห้วงเวลาการห้ามไว้ด้วย เพื่อไม่เป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลมากเกินควร แต่สำหรับบุคคลที่ล้มละลายทุจริตนั้นอาจนำมาเป็นข้อจำกัดต่อไปได้ เพื่อป้องกันมิให้บุคคลนั้นกลับมาสร้างความเสียหายต่อสังคมได้อีก ทั้งนี้ ให้พิจารณาตามเหตุผลและความจำเป็นของกฎหมายในแต่ละฉบับเป็นสำคัญ

สาระสำคัญของหลักเกณฑ์

1.หลักทั่วไป

การตรากฎหมายเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลให้กระทำได้เท่าที่จำเป็น ได้สัดส่วน และต้องไม่กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิ ดังนั้น การพิจารณาว่ากฎหมายสมควรกำหนดให้เหตุของการเป็นบุคคลล้มละลายเป็นข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง หรือประกอบอาชีพหรือไม่นั้น จะพิจารณาจากเพียงฐานะทางเศรษฐกิจของบุคคลนั้นมิได้ แต่ต้องพิจารณาจากลักษณะของการเป็นบุคคลล้มละลายเป็นสำคัญ

กล่าวคือ ต้องมีการแยกแยะระหว่าง 1) บุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทั่วไป โดยไม่ได้มีมูลเหตุมาจากการกระทำความผิดหรือการกระทำทุจริต (บุคคลล้มละลายโดยสุจริต) และ 2) บุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายโดยคำพิพากษาของศาลว่าได้กระทำความผิดตามมาตรา 163 ถึงมาตรา 170 แห่ง พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ.2483 หรือเนื่องมาจาก หรือมีความผิดเกี่ยวเนื่องกับการกระทำความผิดฐานยักยอกหรือฉ้อโกง ตามประมวลกฎหมายอาญา หรือการกระทำความผิดอันมีลักษณะเป็นการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน (บุคคลล้มละลายทุจริต) โดยการกำหนดข้อจำกัดสำหรับบุคคลล้มละลายโดยสุจริตควรใช้ความระมัดระวัง และให้กำหนดได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลหรือความจำเป็นเป็นการเฉพาะเท่านั้น

2.การกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย

การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายจะต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายเป็นรายฉบับ รวมทั้งต้องพิจารณาถึงลักษณะการทำหน้าที่ ความรับผิดชอบ และผลกระทบอันอาจเกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานในตำแหน่งหรืออาชีพนั้นด้วย โดยพิจารณาตามประเภทตำแหน่งหรืออาชีพได้ ดังนี้

1) ตำแหน่งสำคัญในภาครัฐ การดำรงตำแหน่งสำคัญทางการเมือง หรือตำแหน่งสำคัญอื่นในภาครัฐ เช่น ส.ส. ส.ว. หรือผู้ตรวจการแผ่นดินนั้น ควรกำหนดห้ามไม่ให้บุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตดำรงตำแหน่ง เนื่องจากผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวมีหน้าที่และอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องสำคัญแทนบุคคลอื่น จึงควรเป็นบุคคลที่ได้รับความไว้วางใจจากสังคม หากเป็นบุคคลล้มละลายอาจมีข้อจำกัดในการทำกิจกรรมบางประการอันจะกระทบต่อความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ และกรณีเคยเป็นหรือเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตย่อมทำให้เกิดข้อสงสัยและการไว้วางใจให้ปฏิบัติหน้าที่ซึ่งมีความสำคัญต่อประโยชน์ส่วนรวม

2) ตำแหน่งสำคัญในภาคเอกชน กฎหมายอาจกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งเนื่องจากเหตุที่เป็น หรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายไว้ได้ตามความจำเป็นและเหมาะสม โดยอาจกำหนดห้วงเวลาการห้ามมิให้บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งไว้ด้วย เพื่อเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพที่ได้สัดส่วนตามความจำเป็น เช่น พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 ซึ่งห้ามมิให้สถาบันการเงินแต่งตั้งหรือยอมให้บุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายหรือพ้นจากการเป็นบุคคลล้มละลายมาแล้วไม่ถึง 5 ปี ทำหน้าที่ผู้จัดการ ผู้มีอำนาจจัดการ หรือที่ปรึกษาของสถาบันการเงิน เป็นต้น

3) การดำรงตำแหน่งกรรมการ การห้ามดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการต่างๆ ทั้งในกรณีการดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการภาครัฐ และการดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการภาคเอกชน จะต้องพิจารณาถึงความเชี่ยวชาญของตำแหน่งกรรมการนั้นเป็นสำคัญ โดยมีข้อเสนอแนวทางการพิจารณาดังต่อไปนี้

3.1) ในกรณีที่ตำแหน่งกรรมการนั้นจำเป็นต้องอาศัยความรู้และความเชี่ยวชาญความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ ควรกำหนดห้ามไม่ให้บุคคลล้มละลายดำรงตำแหน่งกรรมการทุกกรณี เช่น กรรมการในสถาบันการเงินตาม พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 เป็นต้น สำหรับบุคคลซึ่งเคยเป็นบุคคลล้มละลาย กฎหมายอาจกำหนดห้วงเวลาที่บุคคลนั้นไม่อาจดำรงตำแหน่งไว้ได้ เช่น กรณี พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 เป็นต้น

3.2) ในกรณีที่ความเชี่ยวชาญของตำแหน่งกรรมการนั้นไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ ย่อมไม่มีความจำเป็นต้องกำหนดให้การเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายเป็นข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่ง เพื่อให้คณะกรรมการประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีความเชี่ยวชาญในด้านต่างๆ อย่างแท้จริง

4) การรับราชการ ปัจจุบันกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลในภาครัฐหลายฉบับกำหนดข้อจำกัดห้ามบุคคลล้มละลายเข้ารับราชการไว้อย่างกว้างขวาง ซึ่งเมื่อพิจารณาจากเหตุผลและความจำเป็นตามหลักรัฐธรรมนูญและการปฏิบัติหน้าที่ราชการแล้ว กฎหมายไม่ควรกำหนดห้ามเป็นการทั่วไปมิให้บุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายเข้ารับราชการ ทั้งในกรณีของการเป็นข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ และลูกจ้างชั่วคราว เนื่องจากบุคคลดังกล่าวแม้จะเป็นผู้ที่ถูกศาลพิพากษาให้เป็นบุคคลล้มละลายแต่ความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ราชการของบุคคลนั้นยังคงมีอยู่มิได้หมดสิ้นไปด้วย

ส่วนกรณีที่ตำแหน่งราชการนั้นเกี่ยวข้องกับการบริหารเงินหรือทรัพย์สิน หากเจ้าหน้าที่ตกเป็นบุคคลล้มละลายซึ่งมิใช่เป็นการล้มละลายทุจริต หน่วยงานของรัฐยังคงสามารถใช้วิธีการในทางบริหารโดยการย้ายบุคคลนั้นไปทำงานในส่วนงานอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินได้ ดังนั้น การกำหนดข้อห้ามดำรงตำแหน่งราชการเนื่องจากการเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายควรได้รับการทบทวนโดยละเอียด โดยคำนึงถึงเหตุผลและความจำเป็นของตำแหน่งหน้าที่ในทางราชการนั้นเป็นสำคัญ

5) การประกอบอาชีพอื่นๆ หากเป็นอาชีพที่มีความเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพย์สินหรือกิจการ หรือมีเหตุผลหรือความจำเป็นอื่นที่ไม่อาจให้บุคคลล้มละลายเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่นั้นได้ เช่น การห้ามบุคคลซึ่งเป็นบุคคลล้มละลายขอรับใบอนุญาตเป็นตัวแทนประกันชีวิตตาม พ.ร.บ.ประกันชีวิต พ.ศ.2535 เป็นต้น ให้สามารถกำหนดข้อจำกัดดังกล่าวไว้ในกฎหมายตามความจำเป็นและเหมาะสมได้ สำหรับกรณีบุคคลซึ่งเคยเป็นบุคคล
ล้มละลาย กฎหมายอาจกำหนดห้วงเวลาในการห้ามบุคคลประกอบอาชีพหลังจากที่บุคคลนั้นพ้นจากการเป็นบุคคลล้มละลายแล้วก็ได้

3.ข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต

รัฐธรรมนูญได้กำหนดห้ามบุคคลใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ส.ว. รัฐมนตรี ฯลฯ ในกรณีที่บุคคลนั้นเป็นบุคคลล้มละลายหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริต เพื่อป้องกันการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากการดำรงตำแหน่งดังกล่าว ซึ่งหลักการดังกล่าวสามารถนำมาปรับใช้กับกรณีการกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตในกฎหมายอื่นได้เช่นกัน โดยอาจกำหนดข้อจำกัดในการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพในบางลักษณะของบุคคลซึ่งเป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลายทุจริตได้ เพื่อป้องกันมิให้บุคคลนั้นกระทำความเดือดร้อนหรือแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากการดำรงตำแหน่งหรือการประกอบอาชีพได้อีก