ใครได้ใครเสีย “ภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำ” ทั่วโลก

ระหว่างวันที่ 9-10 กรกฎาคม บรรดารัฐมนตรีคลังและเจ้าหน้าที่ระดับสูงของธนาคารกลางจะเข้าร่วมการประชุมเขตเศรษฐกิจขนาดใหญ่ 20 แห่ง หรือ G20 ที่เมืองเวนิสของอิตาลี โดยหนึ่งในประเด็นที่ต้องจับตาอยู่ที่การหารือแผนปฏิรูปภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำระหว่างประเทศ ซึ่งข้อสรุปจากเวทีนี้จะเป็นแรงขับเคลื่อน หรือ โมเมนตัมสำคัญ เพราะ G20 มีขนาดเศรษฐกิจรวมกันคิดเป็น 90% ของทั้งโลก และมีประชากรราว 2 ใน 3 ที่สำคัญ คือ มีจีนอยู่ในเวทีนี้ด้วย

ที่จริงแล้วมีความพยายามผลักดันให้เกิดการปฏิรูประบบภาษีระหว่างประเทศมาตั้งแต่ปี 2556 โดย OECD ได้ริเริ่มโครงการป้องกันการกัดกร่อนฐานภาษีและโอนกำไรไปยังประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำ (Base Erosion and Profit Shifting Project-BEPS Project) เนื่องจากประเทศต่างๆ สูญเสียรายได้มหาศาลจากการที่บริษัทข้ามชาติใช้ช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษี แต่แนวทางการปฏิรูปภาษีระดับโลกก็ไม่เคยได้ข้อสรุปร่วมกัน เพราะแต่ละประเทศมีจุดยืนที่แตกต่าง ประกอบกับธุรกิจดิจิทัลมีบทบาทมากขึ้น จึงสามารถทำรายได้จากประเทศที่ไม่ได้จัดตั้งบริษัท โดยไม่ต้องจ่ายภาษีนิติบุคคล

ข้อเสนอเรื่องปฏิรูปภาษีเป็นรูปเป็นร่างขึ้นในการประชุมสุดยอดกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำของโลก หรือ G7 เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2564  โดยผู้นำสหรัฐฯ แคนาดา อังกฤษ เยอรมนี อิตาลี ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และสหภาพยุโรป (EU) สามารถบรรลุข้อตกลงครั้งประวัติศาสตร์ในการปฏิรูประบบจัดเก็บภาษีบริษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่ เพื่อแก้ปัญหาการใช้ช่องโหว่ทางกฎหมายหลบเลี่ยงภาษี และเพิ่มรายได้ให้รัฐบาลประเทศต่างๆ ซึ่งเผชิญภาระทางการเงินเพิ่มขึ้นจากการระบาดของโควิด-19  

 ซึ่งงานนี้สหรัฐฯ ภายใต้การนำของประธานาธิบดีโจ ไบเดน มีบทบาทอย่างมากในการผลักดันให้กลุ่ม G7 ยอมรับข้อเสนอ และเคาะอัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำที่ 15% ซึ่งประเด็นตัวเลขจัดเก็บภาษีเป็นที่ถกเถียงกันมาตลอด แต่ล่าสุดมีรายงานว่า นางเจเนต เยลเลน รัฐมนตรีคลังสหรัฐฯ อาจจะกดดันกลุ่ม G20 ในการประชุมช่วงสุดสัปดาห์นี้ เพื่อปรับเพิ่มอัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลกให้สูงกว่าระดับ 15% ซึ่งกำหนดเป็นเพดานต่ำสุด และยังไม่มีตัวเลขที่ชัดเจน เพราะยังต้องผ่านการเจรจาอีกหลังจากนี้

แรงเหวี่ยงดังกล่าวส่งมาถึงเวทีประชุมองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม ซึ่งหารือร่วมกับสมาชิกกลุ่ม G20 และประเทศที่เข้าร่วมโครงการป้องกันการกัดกร่อนฐานภาษีและโอนกำไรไปยังประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำ (BEPS Project)  โดยผู้แทน 130 ประเทศ จาก 139 ประเทศทั่วโลก ให้การสนับสนุนการกำหนดอัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำที่อย่างน้อย 15% รวมถึงผู้แทนของจีนและอินเดียที่ให้การสนับสนุนการจัดเก็บภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำ 15% ในเวทีประชุม OECD 

ส่วน 9 ประเทศที่ไม่ได้ลงนาม เป็นประเทศสมาชิก EU ที่ยังจัดเก็บภาษีในอัตราที่ต่ำมาก ได้แก่ ไอร์แลนด์ เอสโตเนีย และฮังการี รวมถึงเปรู บาร์เบโดส เซนต์วินเซนต์และเกรนาดีนส์ ศรีลังกา ไนจีเรีย และเคนยา

ข้อสรุปจากเวที G20 ในช่วงสุดสัปดาห์นี้ จะสะท้อนโมเมนตัมของโลก ที่จะส่งต่อไปยังเวทีประชุมผู้นำกลุ่มG20 ที่กรุงโรมในเดือนตุลาคมนี้  ซึ่งเป็นการหารือในขั้นสุดท้าย รวมถึงข้อสรุปเกี่ยวกับรายละเอียดด้านเทคนิค ก่อนนำไปใช้ภายในปี 2566 

สำหรับสาระสำคัญของการปฏิรูปภาษี ประกอบด้วย 2 เสาหลัก (pillar) โดยเสาหลักที่ 1 ประเทศที่สร้างรายได้ให้บริษัทข้ามชาติสามารถเรียกเก็บภาษีได้แทนที่จะเป็นประเทศที่จดทะเบียนจัดตั้งบริษัท ซึ่งมักเป็นประเทศที่มีภาระภาษีต่ำ และประเทศที่เป็นแหล่งรายได้เหล่านี้สามารถจัดเก็บภาษีที่อัตราขั้นต่ำ 20% จากบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ และทำกำไรได้มากเกิน 10% 

ด้านเสาหลักที่ 2 กำหนดให้อัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำอยู่ที่ 15% เพื่อหลีกเลี่ยงการที่ประเทศต่างๆ จะแข่งขันกันลดอัตราภาษี เพราะแม้จะจ่ายภาษีในประเทศที่ตั้งบริษัทลูกด้วยอัตราที่ต่ำกว่า แต่ประเทศที่ตั้งของบริษัทแม่สามารถจัดเก็บภาษีเติมให้ถึง 15% ได้  ขณะที่ในทางปฏิบัติ แต่ละประเทศมีนโยบายของตัวเอง การใส่คำว่า “ขั้นต่ำ” เอาไว้ จึงหมายถึงว่าอาจมีการเจรจาปรับเพิ่มขึ้นได้

ประเมินว่า ภายใต้เสาหลักแรก ประเทศที่เป็นแหล่งรายได้จะได้รับสิทธิจัดเก็บภาษีจากผลกำไรมากกว่า 1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐในแต่ละปี // และภายใต้เสาหลักที่ 2 ภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำ 15% จะทำให้มีรายได้จากภาษีทั่วโลกเพิ่มขึ้น 1.5 แสนล้านดอลลาร์ต่อปี นอกจากนี้ ยังจะได้รับประโยชน์เพิ่มเติมจากการรักษาเสถียรภาพของระบบภาษีระหว่างประเทศ และมีความแน่นอนสำหรับการบริหารภาษี

การปฏิรูปภาษีครั้งนี้พุ่งเป้าจัดการกับ 2 เรื่องหลักๆ นั่นคือ 1.บริษัทเทคโนโลยีที่ทำกำไรมหาศาล แต่กลับจ่ายภาษีเพียงน้อยนิด ไม่ว่าจะเป็นแอมะซอน เฟซบุ๊ก กูเกิล ยกตัวอย่าง “เฟซบุ๊ก” ในปี 2561 ที่มีสำนักงานใหญ่อยู่ในกรุงดับลินของไอร์แลนด์ จ่ายภาษีราว 28.5 ล้านปอนด์ ให้กับรัฐบาลอังกฤษ จากรายได้ทั้งหมด 1.65 พันล้านปอนด์

ทางการสหรัฐฯ ประเมินว่า ภายใต้เสาหลักแรก จะมีบริษัทข้ามชาติราว 100 แห่ง เข้าข่ายได้รับผลกระทบจากการปฏิรูปภาษีครั้งนี้ แต่ยังมีข้อถกเถียงกรณีของ “แอมะซอน” ที่อาจไม่เข้าเกณฑ์นี้ เนื่องจากมาร์จิ้นกำไรในปี 2563 อยู่ที่ราว 6.3%  ส่วนเสาหลักที่ 2 น่าจะมีบริษัทข้ามชาติเข้าข่ายราว 8,000 แห่ง รวมถึง “แอมะซอน” และ “เฟซบุ๊ก”

2.แหล่งเลี่ยงภาษี (Tax Haven) ที่จัดเก็บภาษีในระดับต่ำมากๆ เพื่อดึงดูดให้บริษัทข้ามชาติเข้าไปจดทะเบียนตั้งธุรกิจ ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันกันลดอัตราภาษีลง จนส่งผลกระทบต่อประเทศต่างๆ ในการจัดเก็บรายได้จากภาษีที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น และเป็นปัญหาเรื้อรังมานานกว่า 30 ปี

ข้อมูลจาก Tax Foundation ระบุว่า อัตราภาษีนิติบุคคลตามกฎหมายโดยเฉลี่ยใน 177 ประเทศ ลดลงอยู่ที่ระดับ 26% ในปี 2563 เทียบกับ 46.5% ในยุค 1980 และการจัดเก็บภาษีในเขตเศรษฐกิจบางแห่งอยู่ในระดับต่ำกว่าค่าเฉลี่ย เช่น ไอร์แลนด์ที่เก็บในอัตรา 12.5% และฮ่องกง 16.5% 

เมื่อเปรียบเทียบข้อมูลจัดเก็บภาษีนิติบุคคลทั่วโลก เว็บไซต์ CNBC ที่รวบรวมข้อมูลจาก Tax Foundation, OECD และบริษัทที่ปรึกษา KPMG พบว่า มีราว 15 ประเทศทั่วโลกที่ไม่มีการเก็บภาษีนิติบุคคล อาทิ เบอร์มิวดา หมู่เกาะเคย์แมน หมู่เกาะบริติช เวอร์จิน ซึ่งเป็นที่รู้จักกันในฐานะแหล่งหลบเลี่ยงภาษี 

สำหรับเขตเศรษฐกิจในกลุ่มที่จัดเก็บภาษีนิติบุคคลต่ำสุด เมื่อปี 2563 ได้แก่ บาร์เบโดส 5.5% // อุซเบกิสถาน 7.5% // เติร์กเมนิสถาน 8% // ฮังการี และมอนเตเนโกร 9% เท่ากัน // ส่วนอันดอร์รา, บอสเนียและเฮอร์เซโกวีนา, บัลแกเรีย, ยิบรอลตา, คีร์กิซสถาน, มาซิโดเนียเหนือ, ปารากวัย, กาตาร์, โคโซโว, ติมอร์-เลสเต จัดเก็บภาษีที่ 10% // มาเก๊า และมอลโดวา ที่ 12% // ตามด้วยไซปรัส, ไอร์แลนด์ และลิกเตนสไตน์ ที่ 12.5%

ด้านกลุ่มที่จัดเก็บภาษีนิติบุคคลสูงสุด ได้แก่ คอโมโรส 50%// รองลงมา คือ เปอร์โต ริโก 37.5% // ซูรินาม 36% // แซมเบีย, ซูดาน, ซินต์มาร์เติน (ในปกครองเนเธอร์แลนด์), แซ็ง-มาร์แต็ง (ในปกครองฝรั่งเศส), มอลตา, คิริบาติ, กินี, อิเควทอเรียลกินี, สาธารณรัฐประชาธิปไตยคองโก, ชาด จัดเก็บภาษี 35% // ตามด้วยเวเนซุเอลา, บราซิล, อเมริกันซามัว 34% // เซเชลส์, เซนต์คิตส์และเนวิส, แคเมอรูน 33% // และฝรั่งเศส จัดเก็บภาษีสูงสุด 31%

หากการปฏิรูประบบภาษีระหว่างประเทศใหม่เดินหน้าตามที่ตกลงกัน ก็จะนำไปสู่การยกเลิกการจัดเก็บภาษีบริการดิจิทัล (digital services tax-DST) ตามข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ที่มองว่าพุ่งเป้าอย่างไม่เป็นธรรมต่อบริษัทเทคโนโลยีอเมริกัน แต่หากการปฏิรูปภาษีนิติบุคคลยังไม่เกิดขึ้น การจัดเก็บภาษีดิจิทัลก็ยังคงอยู่ และเรื่องนี้ก็ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ กับยุโรปไม่ราบรื่นนักในช่วงที่ผ่านมา

ปัจจุบัน มี 8 ประเทศที่จัดเก็บภาษีบริการดิจิทัลแล้ว ได้แก่ ออสเตรีย ฝรั่งเศส ฮังการี อิตาลี โปแลนด์ สเปน ตุรกี และอังกฤษ // ส่วนเบลเยียม สาธารณรัฐเช็ก และสโลวาเกีย อยู่ระหว่างเสนอร่างกฎหมายจัดเก็บภาษีดิจิทัล ขณะที่ลัตเวีย นอร์เวย์ สโลวีเนีย มีการประกาศอย่างเป็นทางการ หรือแสดงความตั้งใจที่จะดำเนินการดังกล่าว หลังจากมีการถกเถียงเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีแบบเดิมที่ไม่สอดคล้องกับเศรษฐกิจดิจิทัลที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว แต่การจัดเก็บภาษีบริการดิจิทัลเป็นการดำเนินการรายประเทศ เพราะไม่สามารถผลักดันในระดับ EU ได้ 

สำหรับประเทศไทย กำหนดให้ผู้ประกอบการที่ได้ให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์จากต่างประเทศและอิเล็กทรอนิกส์แพลตฟอร์มต่างประเทศที่มีรายรับเกินกว่า 1.8 ล้านบาทต่อปี จากการให้บริการทางอิเล็กทรอนิกส์แก่ผู้ให้บริการในประเทศซึ่งไม่ใช่ผู้ประกอบการจดทะเบียน “ภาษีมูลค่าเพิ่ม” มีหน้าที่จดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่มและเสียภาษีมูลค่าเพิ่มให้แก่กรมสรรพากร ตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2564 เป็นต้นไป 

ขณะที่ ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ อธิบดีกรมสรรพากร มีความเห็นว่า ประเทศไทยจะได้รับประโยชน์จากข้อตกลงของรัฐมนตรีคลังกลุ่มประเทศ G7 ในการปฏิรูประบบการเก็บภาษีจากบริษัทข้ามชาติ ซึ่งเป็นการปิดช่องโหว่ในการหลบเลี่ยงภาษีที่เกิดขึ้นในช่วงนี้และที่ผ่านมา

เพราะปัจจุบันมีบริษัทขนาดใหญ่หลายบริษัทไปตั้งอยู่ในประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำหรือในหมู่เกาะที่เป็น Tax Haven แล้วมาทำธุรกิจมีรายได้จากประเทศไทยโดยไม่ต้องเสียภาษีให้กับประเทศไทย ดังนั้นเชื่อว่าหากข้อตกลงดังกล่าวถูกนำไปใช้ทั่วโลก ประเทศไทยน่าจะได้รับเม็ดเงินภาษีจากบริษัทที่จดทะเบียนอยู่ในต่างประเทศแต่เข้ามาทำธุรกิจในประเทศไทยอีกมาก

ด้านศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่าการปฏิรูปภาษีทั่วโลก น่าจะส่งผลบวกในภาพรวมต่อไทย ในแง่การจัดเก็บรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นจากธุรกิจดิจิทัล ส่วนผลกระทบจากการกำหนดอัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลก ที่มีความกังวลว่าจะทำให้ไทยสูญเสียความสามารถในการดึงดูดเม็ดเงินลงทุนจากต่างชาตินั้น ในเบื้องต้นอาจจะยังมีอยู่อย่างจำกัด เนื่องจากประเทศในอาเซียนที่เป็นคู่แข่งในการดึงดูดเม็ดเงินลงทุนต่างชาติ เช่น เวียดนาม มาเลเซีย อินโดนีเซีย และสิงคโปร์ ก็อยู่ใน 130 ประเทศที่เข้าร่วมการปฏิรูประบบภาษีโลกครั้งนี้ด้วย 

นอกจากนี้ ปัจจัยที่บรรษัทข้ามชาติตัดสินใจเลือกมาลงทุนไม่ได้อยู่ที่สิทธิประโยชน์ทางภาษีนิติบุคคลเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีปัจจัยอื่น ๆ อาทิ โครงสร้างพื้นฐาน ความตกลงทางการค้า และการสนับสนุนจากภาครัฐอื่นๆ ซึ่งมองว่า การบังคับใช้อัตราภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลกน่าจะเป็นการเปลี่ยนรูปแบบการแข่งขันกันเพื่อดึงดูดเม็ดเงินลงทุนจากต่างชาติทั่วโลกจากการแข่งขันกันให้สิทธิพิเศษทางภาษีนิติบุคคล มาเป็นการแข่งขันกันสร้างโครงสร้างพื้นฐาน และการเข้าร่วมความตกลงทางการค้าเพื่อให้บริษัทต่างชาติที่มาลงทุนในประเทศได้รับสิทธิประโยชน์ทางการค้ามากขึ้น

อย่างไรก็ดี นักวิเคราะห์มองว่า การผลักดันภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลกยังต้องเผชิญหนทางที่ยากลำบากและใช้เวลานานกว่าจะมีผลบังคับใช้ได้จริง เนื่องจากแต่ละประเทศต้องนำข้อเสนอผ่านความเห็นชอบจากรัฐบาลและสภานิติบัญญัติ  โดยเฉพาะกรณีของ EU ที่สมาชิกมีจุดยืนแตกต่างกันไป ส่วนสหรัฐฯ ก็มีความเห็นที่แตกต่างระหว่างพรรคเดโมแครตและรีพับลิกัน ยังไม่นับรวมตัวเลขภาษีขั้นต่ำและเงื่อนไขในการยกเว้น ซึ่งอาจมีการปรับเปลี่ยนจากการเจรจาทางเทคนิค