"หนี้สหกรณ์" พุ่งสูงฉุดรั้งการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือน

วัตถุประสงค์ของการตั้งสหกรณ์ขึ้นมา เพื่อส่งเสริมการออมและให้บริการสินเชื่อที่มีต้นทุนต่ำแก่สมาชิก แต่ปัจจุบันสหกรณ์ ได้พัฒนากลายเป็นแหล่งกู้ยืมเงินขนาดใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับสมาชิกหลายล้านราย 

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์)  รายงานถึงสถานการณ์หนี้สหกรณ์ โดยอ้างอิงข้อมูลของกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่า  ในปี 2567 สหกรณ์ทั่วประเทศมีจำนวน 6,092 แห่ง แบ่งเป็น สหกรณ์การเกษตรสัดส่วนมากสุดร้อยละ 48 รองลงมาสหกรณ์ออมทรัพย์ ร้อยละ 22 สหกรณ์บริการ ร้อยละ 16 เครดิตยูเนี่ยนร้อยละ 10

สหกรณ์ทั่วประเทศมีสมาชิกกว่า 11 ล้านราย  และมีมูลหนี้คงเหลือรวม 2.53 ล้านล้านบาท

สหกรณ์ออมทรัพย์เป็นสหกรณ์ ที่ต้องให้ความสำคัญมากที่สุด แม้จะมีจำนวนสหกรณ์เป็นรองสหกรณ์เพื่อการเกษตร แต่สหกรณ์ออมทรัพย์กลัลมามีทรัพย์สินทร์และมีมูลค่าการให้กู้ยืมมากที่สุด 

“สภาพัฒน์ รายงานข้อมูลโดยอ้างอิงข้อมูลจากข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ทำให้เห็นว่า การกู้ยืมของสหกรณ์ออมทรัพย์ยังมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นนับตั้งแต่ไตรมาส 3 ปี 2566 ที่มีมูลค่า 2.27 ล้านล้านบาท เพิ่มเป็น 2.43 ล้านล้านบาท ในไตรมาส 1 ปี 2568 หรือขยายตัวเฉลี่ยต่อไตรมาส ร้อยละ 3.7 ในช่วงเวลาดังกล่าว สวนทางกับหนี้ที่เกิดขึ้นกับสถาบันการเงินประเภทอื่นที่มีแนวโน้มชะลอตัวลง

หนี้สหกรณ์ออมทรัพย์คิดเป็น ร้อยละ 90 ของการให้กู้ยืมของสหกรณ์ทุกประเภท

ประเด็นสำคัญอยู่ตรงที่มูลค่าเงินให้กู้ยืมแก่สมาชิกของสหกรณ์ออมทรัพย์ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 15 ของหนี้สินครัวเรือนไทยทั้งหมด” 

นอกจากนี้หนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ ยังมีสัดส่วนที่สูงเป็นอันดับ 3 ของประเทศ รองจากธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ที่ แม้หนี้เสียของสหกรณ์ออมทรัพย์ยังอยู่ในอัตราที่ต่ำมาก แต่สหกรณ์ออมทรัพย์กลับมีการดำเนินงานที่เป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือน

แม้ว่าการจ่ายหนี้สหกรณ์ว่าจะเป็นลำดับรองจากธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ แต่กลับมีการดำเนินงานเป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือน คือ

1. การกู้ยืมเงินของสหกรณ์เข้าถึงได้ง่าย และกระบวนการตรวจสอบก่อนให้สินเชื่อน้อย ทำให้เกิการก่อหนี้เกินความจำเป็น โดยอาศัยเพียงข้อมูลภายใน อาทิ จำนวนทุนเรือนหุ้น และการให้สินเชื่อบางประเภท อาจไม่จำเป็นต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน แต่ใช้เพียงผู้ค้ำประกัน โดยข้อมูลปี 2567 พบว่าร้อยละ  28.2 เป็นการกู้ยืมเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในครัวเรือน รองลงมาร้อยละ 25.2 กู้เพื่อชำระหนี้สินเดิม และร้อยละ 19.4 เพื่อใช้สอยส่วนตัว

2. ข้อมูลลูกหนี้สหกรณ์ไม่มีการเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินอื่น ทำให้สถาบันการเงินอื่นไม่สามารถตรวจสอบยอดหนี้ของลูกหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ได้ รวมทั้งไม่มีกฎหมายหรือข้อบังคับให้สหกรณ์ต้องเป็นสมาชิกเครดิตบูโร ทำให้สหกรณ์ส่วนใหญ่ไม่จำเป็นต้องส่งข้อมูลหรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกดังกล่าว โดยลูกหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ที่มีจำนวนกว่า 2.8 ล้านคน พบว่า ลูกหนี้กลุ่มนี้มีโอกาสได้รับอนุมัติสินเชื่อจากสถาบันการเงินสูงกว่ากลุ่มอื่น เนื่องจากเป็นลูกจ้างของรัฐที่มีรายได้ที่มั่นคง และส่งผลกระทบต่อการแก้ไขปัญหาหนี้สินครัวเรือนในภาพรวม

3. สหกรณ์ส่วนใหญ่กำหนดเงินปันผลในอัตราสูง ซึ่งทำได้โดยขยายโครงการให้กู้ยืม และกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูง ซึ่งสร้างภาระให้แก่ลูกหนี้  โดยมีการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ ระหว่างร้อยละ 4-11 ต่อปี ถือว่าไม่สอดคล้องกับความเสี่ยงของลูกหนี้ที่มีค่อนข้างต่ำ เนื่องจากเป็นสินเชื่อสวัสดิการที่หักจากเงินเดือนได้โดยตรง การต้องกำหนดดอกเบี้ยสูงทำให้สหกรณ์ส่วนใหญ่สามารถจ่ายผลตอบแทนเงินฝาก เงินลงทุนเฉลี่ยร้อยละ 4 ต่อปี สูงกว่าค่าเฉลี่ยของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ที่อยู่ระดับร้อยละ 3.45 ต่อปี  

4. สหกรณ์ออมทรัพย์บางส่วนกำหนดเงินเดือนคงเหลือหลังหักชำระหนี้ต่อเดือนของสมาชิกในอัตราที่ต่ำมาก หรือเหลือน้อยกว่าร้อยละ 30 ของเงินเดือนที่ได้รับ นอกจากนี้ยังพบว่า ข้าราชการและลูกจ้างที่มีเงินเดือนคงเหลือต่ำกว่า 9,000 บาทต่อเดือน มีจำนวน 42,000 ราย การที่ลูกหนี้สหกรณ์มีเงินเดือนคงเหลือที่ต่ำเกินไป จะส่งผลให้ขาดสภาพคล่องและอาจกระทบต่อคุณภาพการดำรงชีพ อีกทั้ง ยังอาจนำไปสู่การก่อหนี้จากแหล่งอื่น รวมถึงหนี้นอกระบบเพิ่มเติม ซึ่งจะกลายเป็นกับดักวงจรหนี้ระยะยาวที่แก้ไขได้ยาก และเป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาหนี้ในภาพรวมอีกทางหนึ่ง

5. สหกรณ์ขาดแรงจูงใจในการดำเนินมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ และมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ของสหกรณ์ยังมีลักษณะเป็นการขอความร่วมมือ จากการที่สหกรณ์มีบุริมสิทธิ์การหักเงินเดือนก่อนเจ้าหนี้รายอื่น และการดำเนินงานในรูปแบบนิติบุคคล ทำให้ภาพรวมหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ไม่มีปัญหาหนี้เสีย

การได้รับสิทธิดังกล่าวทำให้สหกรณ์ขาดแรงจูงใจในการช่วยเหลือสมาชิกที่ประสบปัญหาการชำระหนี้ สะท้อนจากเมื่อเดือน ม.ค.2567 กรมส่งเสริมสหกรณ์ออกประกาศเรื่องแนวทางในการแก้ปัญหาหนี้สินสำหรับสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยส่งเสริมให้สหกรณ์ออมทรัพย์ปรับลดอัตราดอกเบี้ยและจัดทำโครงการแก้ไขหนี้ให้กับสมาชิกสหกรณ์ แต่แนวทางดังกล่าวมีสหกรณ์เพียง 406 แห่งเท่านั้น ที่เข้าร่วมดำเนินการ

ปัญหาหนี้สหกรณ์มีการแก้ไขผ่านมาตรการต่าง ๆ อาทิ การออกประกาศแนวทางการแก้หนี้สำหรับสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ของกรมส่งเสริมสหกรณ์ อาทิ กำหนดให้ลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ไม่เกินร้อยละ 4.75 ต่อปี กำหนดเกณฑ์เงินคงเหลือไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ของเงินเดือน และการออกคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์เรื่องหลักเกณฑ์การให้เงินกู้แก่สมาชิกอย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม รวมถึง การผลักดันให้สหกรณ์ออมทรัพย์เข้าเป็นสมาชิกกับเครดิตบูโร และอยู่ระหว่างออกมาตรการ Credit Lock ในการส่งข้อมูลสมาชิกสหกรณ์ที่เข้าร่วมโครงการแก้หนี้ไปยังเครดิตบูโร

นอกจากนี้ ยังมีโครงการส่งเสริมความรู้ทางการเงินแก่สมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ครู ซึ่งเป็นลูกหนี้กลุ่มใหญ่ที่สุดและมีภาระหนี้สูง การแก้ไขพระราชบัญญัติสหกรณ์ในปี 2562 ให้มีการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน และการออกกฎกระทรวงเพื่อมารองรับ พ.ร.บ. ฯ ข้างต้น 

แม้หลายหน่วยงานพยายามเข้าไปช่วยแก้ปัญหา ดูแลหนี้สหกรณ์ แต่การแก้ปัญหาหนี้สหกรณ์ยังมีข้อจำกัดที่สำคัญหลายด้าน ได้แก่

1. ด้านกฎหมาย กระบวนการออกกฎกระทรวงเพื่อกำกับดูแลการดำเนินงานของสหกรณ์ใช้เวลานาน ซึ่งตามมาตรา 89/2 ของ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ให้มีการดำเนินการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยออกเป็นกฎกระทรวง แต่ปัจจุบันยังขาดกฎกระทรวงในหลายประเด็นที่สำคัญ โดยเฉพาะการให้กู้ การค้ำประกัน การจัดเก็บข้อมูล ซึ่งล้วนเชื่อมโยงกับเพดานดอกเบี้ยเงินกู้ และการนำส่งข้อมูลเครดิตบูโร ที่เป็นเกณฑ์สำคัญของการแก้ไขปัญหาหนี้สหกรณ์ 

รวมถึง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตรา 89/4 กำหนดบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไว้ เป็นคณะกรรมการที่ปรึกษาการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ซึ่งมีหน้าที่เพียงให้คำปรึกษา และเสนอแนะแนวทางแก่นายทะเบียนสหกรณ์เท่านั้น 

ขณะที่ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ยังคงให้อำนาจสหกรณ์ในการหักเงินเดือนเพื่อชำระหนี้ก่อนเจ้าหนี้รายอื่น ทำให้สหกรณ์สามารถหักชำระหนี้ได้ไม่จำกัด และขาดแรงจูงใจในการช่วยเหลือสมาชิกแก้ไขปัญหาหนี้

2. ด้านความสามารถในการกำกับดูแล โดยปัจจุบันกรมส่งเสริมสหกรณ์เป็นหน่วยงานหลักในการดูแลสหกรณ์ทุกประเภท ซึ่งการดำเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์มีลักษณะแตกต่างจากสหกรณ์ประเภทอื่น และมีความคล้ายคลึงกับธุรกิจสถาบันการเงิน ทั้งการรับฝากเงินและการให้กู้ยืม ซึ่งต้องการการกำกับดูแลที่มีมาตรฐานเดียวกับสถาบันการเงิน เพื่อไม่ให้การดำเนินงานส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และเสถียรภาพทางการเงิน 

3. ด้านการดำเนินงานของสหกรณ์ ซึ่งคณะกรรมการสหกรณ์แต่ละแห่งมีอำนาจในการตัดสินใจด้วยตนเอง ทำให้การช่วยเหลือแตกต่างกัน นอกจากนี้ สหกรณ์บางแห่งอยู่ในสถานะขาดเงินทุน ทำให้ต้องกู้ยืมสถาบันการเงิน หรือสหกรณ์อื่นเพื่อนำมาปล่อยกู้กับสมาชิก ซึ่งมีต้นทุนสูง รวมทั้ง สหกรณ์จำนวนมากมีระบบจัดเก็บข้อมูลที่ยังไม่พร้อม ความกังวลเรื่องความเป็นส่วนตัวของสมาชิก และต้นทุนดำเนินการที่สูง

จากข้อจำกัดที่เกิดขึ้น หากต้องการให้สหกรณ์ออมทรัพย์สามารถดำเนินการได้อย่างยั่งยืน และเป็นที่พึ่งพิงแก่ภาคครัวเรือน รวมถึงลดความเสี่ยงของหนี้สหกรณ์ที่จะส่งผลต่อเสถียรภาพระบบการเงินโดยรวม สภาพัฒน์แนะนำว่า ต้องเร่งรัดการออกกฎกระทรวงให้ครบถ้วน และการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพ รวมถึงต้องมีระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจน อาทิ เงื่อนไขในการให้สินเชื่อที่ต้องใช้ข้อมูลเครดิตบูโรประกอบการพิจารณาสินเชื่อ 

รวมทั้งต้องกำหนดแนวทางหรือหลักเกณฑ์การให้เงินกู้แก่สมาชิกอย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม โดยเฉพาะการกำหนดเพดานอัตราดอกเบี้ยเงินกู้รวมทั้งเงินปันผลที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของสหกรณ์ในการเป็นกลไกที่ทำหน้าที่จะส่งเสริมการออมและให้บริการสินเชื่อที่มีต้นทุนต่ำแก่สมาชิก โดยอาจพิจารณาให้สหกรณ์ออมทรัพย์ได้รับการกำกับดูแลที่เหมาะสม มีมาตรฐานเทียบเท่าสถาบันการเงิน เพื่อให้เกิดกลไกและแนวทางในการป้องกันความเสี่ยงและความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น

หากยังไม่เร่งควบคุมดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ให้มีประสิทธิภาพเหมือนกับธนาคารพาณิชย์ในปัจจุบัน หนี้กว่า 2 ล้านล้านบาท ก็จะเหมือนกับดักระเบิดเวลาที่รอคอยปัญหาเข้ามากระทบจนแตกออกจนอาจเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในประเทศอีกครั้ง และเมื่อถึงตอนนั้นการแก้ปัญหาก็อาจจะช้าเกินไป

สำหรับหนี้ในกลุ่มสหกรณ์ออมทรัพย์น่าจับตามองว่าจะแก้อย่างไร คือ หนี้ของบุคลากรการศึกษา เคยมีการสำรวจกระทรวงศึกษาธิการ พบว่า ครูไทยกว่าร้อยละ 80 มีสถานะเป็นหนี้ โดยมีภาระหนี้ราว 1.4 ล้านล้านบาท เจ้าหนี้สูงสุด คือสหกรณ์ออมทรัพย์ครู มูลค่าเกือบ 9 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 64 ของยอดหนี้ทั้งหมด

การแก้ปัญหาหนี้สหกรณ์ทำมาแล้วหลายโครงการ ผ่านมาแล้วหลายรัฐบาล และล่าสุดเมื่อช่วงเดือนสิงหาคม ที่ประชุมคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ของกระทรวงศึกษาธิการ มีมติเห็นชอบหลักการของโครงการแก้ไขปัญหาหนี้สินครูและบุคลากรทางการศึกษาอย่างยั่งยืน  ด้วยการจัดตั้งสหกรณ์กลาง ขึ้นมาดูแลเป็นการเฉพาะ โดยเป็นการดำเนินการร่วมกับกรมส่งเสริมสหกรณ์ ของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และสถาบันการเงิน ซึ่งจะอยู่ในรูปแบบของรวมหนี้ทั้งระบบจะเป็นการโอนหุ้น และโอนหนี้ พร้อมกับการันตีอัตราดอกเบี้ยต่ำให้ในการปรับโครงสร้างหนี้ 

การตั้งสหกรณ์ดังกล่าวต้องนำเสนอครม. เพื่อขอจัดสรรวงเงินทุนสำรองสำหรับปล่อยกู้ประมาณ 1 แสนล้านบาท เงินดังกล่าวเป็นเงินตั้งต้นนำมาปล่อยกู้ให้ครูในมีอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ปีแรกร้อยละ 0 ไปจนถึงปีที่ 4 ดอกเบี้ยไม่เกิน ร้อยละ 4 เพื่อลดภาระหนี้ครู นอกจากเงินตั้งต้นแล้ว ยังต้องของบประมาณเพื่อชดเชยการลดหย่อนดอกเบี้ยให้แก่ครูที่ต้องการปรับโครงสร้างหนี้ในปีแรกร้อยละ 0 ในวงเงิน 6,000 ล้านบาท ด้วย สุดท้ายโครงการนี้ยังไม่สามารถเสนอครม.ได้ เพราะมีปัญหาทางการเมืองก่อน ดังนั้นคงต้องรอรัฐบาลใหม่มาตัดสินใจว่าจะเดินหน้าอย่างไร เพราะเกี่ยวข้องกับงบประมาณที่สูงมาก รัฐบาลรักษาการไม่สามารถอนุมัติได้