สหรัฐฯ ชาติเดียวในโลก “ชัตดาวน์” อยู่ซ้ำ ๆ หยุดวงจรนี้ได้หรือไม่ ?

12 พฤศจิกายน 2025 วันที่ประวัติศาสตร์ของสหรัฐฯ อาจต้องจารึกเอาไว้เพราะนี่คือวันที่ “สิ้นสุดการชัตดาวน์” ของรัฐบาลกลางที่กินเวลายาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์ เมื่อรัฐสภาสหรัฐฯ โหวตผ่านร่างกฎหมายงบประมาณสำเร็จ และประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ได้ลงนามเพื่อเปิดระบบการทำงานของรัฐบาลอีกครั้งเรียบร้อยแล้ว

เราได้เห็นข่าวเกี่ยวกับการชัตดาวน์รัฐบาลของสหรัฐฯ อยู่เกือบทุก ๆ ปี แม้ว่าในบางปีที่อาจไม่ถึงกับต้องชัตดาวน์ แต่ก็จะเฉียดเส้นตายชัตดาวน์ไปอย่างฉิวเฉียดก็มี แต่ทราบหรือไม่ว่าสหรัฐฯ อาจเป็นเพียง “ประเทศเดียวในโลก” ที่ต้องเผชิญกับการชัตดาวน์หรือการปิดระบบดำเนินงานของรัฐบาลกลางซ้ำแล้วซ้ำเล่า

นับตั้งแต่ปี 1980 ที่ผ่านมารัฐบาลสหรัฐฯ ต้องเผชิญกับการชัตดาวน์หลายสิบครั้ง หลายประเทศทั่วโลก รัฐบาลยังคงสามารถดำเนินงานได้แม้ในช่วงสงครามหรือวิกฤตรัฐธรรมนูญ แล้วเหตุใด “ปรากฏการณ์เฉพาะตัวของสหรัฐฯ” เช่นนี้ จึงเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีก ? สำหรับประเทศส่วนใหญ่ การปิดทำการของรัฐบาลถือเป็นข่าวร้ายอย่างยิ่ง และก็มักเกิดจากการปฏิวัติ การถูกรุกราน หรือต้องเผชิญภัยพิบัติ จึงทำให้การดำเนินงานของรัฐบาลกลางไม่สามารถก้าวต่อไปได้ แต่ในสหรัฐฯ การชัตดาวน์กลับกลายเป็น “เครื่องมือต่อรอง” ทางการเมืองของผู้นำที่เกิดขึ้นแทบทุกยุคที่ผ่านมา

-Anti-Deficiency Act เป็นต้นเหตุ

การปกครองระบอบสหพันธรัฐของอเมริกา เปิดโอกาสให้แต่ละกิ่งอำนาจของรัฐบาลถูกควบคุมโดยพรรคการเมืองต่างกัน ซึ่งเป็นผลพวกของโครงสร้างที่บรรพบุรุษผู้ก่อตั้งประเทศออกแบบขึ้นเพื่อส่งเสริมการประนีประนอมอย่างรอบคอบ แต่ในช่วงหลังระบบนี้กลับส่งผลในทางตรงกันข้าม โดยมีสาเหตุมาจากในปี 1980 อัยการสูงสุดภายใต้ประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ ได้ตีความกฎหมายที่มีชื่อว่า “Anti-Deficiency Act” ในมุมมองที่แคบและเข้มงวดมากขึ้น แต่เดิมก่อนที่จะมี Anti-Deficiency Act กฎหมายเรื่องการใช้จ่ายของรัฐบาลกลางถูกระบุไว้ว่า ห้ามรัฐบาลทำสัญญาหรือใช้จ่ายโดยไม่ได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา แต่หากเกิดช่องว่างในงบประมาณ รัฐบาลมักได้รับอนุญาตให้ยังคงใช้จ่ายเท่าที่จำเป็นต่อไปที่จะเป็นการป้องกันไม่ให้เกิดการชัตดาวน์ขึ้น

แต่เมื่อกฎหมายถูกตีความใหม่ภายใต้ชื่อ Anti-Deficiency Act ก็สามารถอธิบายด้วยคำสั้น ๆ ว่า “ไม่มีงบประมาณ = ไม่มีการใช้จ่าย” จึงเป็นเหตุผลที่การผ่านร่างกฎหมายงบประมาณในครั้งล่าสุดนี้จึงช่วยชีวิตรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ให้กลับมาดำเนินงานได้นั่นเอง ซึ่งการตีความกฎหมายลักษณะนี้ ทำให้สหรัฐฯ แตกต่างจากประเทศที่เป็นประชาธิปไตยที่ไม่ใช่ระบบรัฐสภาอื่น ๆ อาทิ บราซิล ซึ่งฝ่ายบริหารมีอำนาจเพียงพอที่จะทำให้รัฐบาลยังคงดำเนินงานต่อได้ แม้เกิดความล่าช้าในการผ่านร่างกฎหมายงบประมาณ

มองย้อนกลับไปการชัตดาวน์แรกของสหรัฐฯ เกิดขึ้นในช่วงเวลาสั้น ๆ เมื่อปี 1981 เมื่อประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน ใช้สิทธิ์ “วีโต้” ร่างกฎหมายงบประมาณ จากนั้นก็มีอีกนับสิบครั้งมาจนถึงสมัยที่ 2 ของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่ทำให้รัฐบาลกลางสหรัฐฯ ต้องปิดทำการตั้งแต่เพียงไม่กี่วัน ไปจนถึงลากยาวนานนับเดือน ซึ่งสมัยแรกของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เขาเคยทำสถิติชัตดาวน์นานที่สุดเอาไว้ครั้งหนึ่ง ก่อนจะกลับมาในสมัยที่สองและทำลายสถิติชัตดาวน์อันยาวนานของตนเองในที่สุด

-ร่างงบประมาณไม่ผ่าน สหรัฐฯ ชัตดาวน์ แต่ประเทศอื่นทำอย่างไร ?

ในประเทศอื่น ๆ การปิดทำการของรัฐบาลกลางแทบจะเป็นไปไม่ได้ เพราะระบบรัฐสภาที่ใช้ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยส่วนใหญ่ โดยเฉพาะในยุโรปกำหนดให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติถูกควบคุมโดยพรรคการเมืองหรือแนวร่วมเดียวกัน แม้ว่าจะเป็นไปได้ที่รัฐสภาจะปฏิเสธร่างกฎหมายงบประมาณที่นายกรัฐมนตรีเสนอ แต่การกระทำเช่นนั้นมักจบลงด้วยการ “เลือกตั้งใหม่” ไม่ใช่การชัตดาวน์ระบบรัฐบาลกลางเหมือนของสหรัฐฯ

เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นที่ “แคนาดา” เมื่อปี 2011 เมื่อพรรคการเมืองฝ่ายค้านปฏิเสธร่างกฎหมายงบประมาณที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี สตีเฟน ฮาร์เปอร์ จากพรรคอนุรักษ์นิยมที่มีจำนวนที่นั่งในรัฐสภาเป็นเสียงส่วนน้อย จากนั้นก็เกิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลของฮาร์เปอร์และนำไปสู่การเลือกตั้งใหม่ แต่ขณะเดียวกันการบริการจากหน่วยงานของรัฐบาลกลางก็ยังดำเนินงานได้ต่อไป แม้กระทั่ง “เบลเยียม” ในปี 2010 - 2011 เกิดสุญญากาศทางการเมือง ไม่มีรัฐบาลจากการเลือกตั้งเกือบ 590 วัน แต่ รถไฟก็ให้บริการได้ตามปกติ หน่วยงานของรัฐก็ยังให้บริการประชาชนเหมือนเดิม

หรือที่ “สหราชอาณาจักร” ที่มีความแตกต่างอย่างมากระหว่างวิธีที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะกำหนดกระบวนการด้านงบประมาณเมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐฯ เพราะในสหราชอาณาจักรมีเพียงฝ่ายบริหาร ซึ่งก็คือพรรครัฐบาลที่อยู่ในอำนาจเท่านั้นที่มีสิทธิ์เสนอแผนการใช้จ่ายงบประมาณได้ ส่วนรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยสมาชิกจากทุกพรรคการเมือง มีบทบาทเพียงแค่การตรวจสอบและให้ความเห็นชอบ แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากสหรัฐฯ ที่รัฐสภามีบทบาทสำคัญและมีอิทธิพลต่อร่างงบประมาณมากกว่า

ขณะที่เมื่อไม่นานมานี้ “ไอร์แลนด์” สามารถรักษาการทำงานของรัฐบาลให้ดำเนินไปได้ตั้งแต่ปี 2016-2020 ภายใต้รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ใช้ระบบ “ความเชื่อมั่นและการสนับสนุน” (confidence-and-supply) ซึ่งเป็นระบบที่พรรคการเมืองที่ไม่ได้อยู่ในอำนาจตกลงสนับสนุนร่างกฎหมายงบประมาณและการลงมติไว้วางใจรัฐบาล

แต่ความร่วมมือในลักษณะนี้เพื่อไม่ให้เกิดการปิดระบบรัฐบาลกลางกลับกลายเป็นเรื่องที่พบได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ ในสหรัฐฯ ซึ่งพรรคการเมืองที่เป็นขั้วตรงข้ามกันพร้อมจะใช้การชัตดาวน์เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อเจรจาเรียกร้องจากอีกฝ่าย ยกตัวอย่าง ในเดือนมีนาคมที่ผ่านมา (2025) ชัค ชูเมอร์ วุฒิสภาจากพรรคเดโมแครตตกลงที่จะสนับสนุนร่างกฎหมายงบประมาณของพรรครีพับลิกัน แต่กลับถูกวิจารณ์จากเพื่อนร่วมพรรคของเขาหลายคน ซึ่งในตอนนั้นเขากล่าวว่าการปิดทำการของรัฐบาลจะเข้าทางทรัมป์เสียมากกว่า

-ชัตดาวน์อยู่แบบนั้น มีวิธีป้องกันไม่ให้เกิดในอนาคตหรือไม่ ?

อ้างอิงจากเว็บไซต์ของวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เคนเนดี (Harvard Kennedy School) ซึ่งมีชื่อเสียงด้านรัฐศาสตร์และการปกครองของมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดล่าวไว้ว่า “การปฏิรูประบบ” คือหนทางหนึ่งที่อาจช่วยให้กระบวนการจัดทำร่างงบประมาณทำงานได้ดีขึ้น ซึ่งรวมไปถึงการปรับโครงสร้างและการจัดระเบียบคณะกรรมาธิการในสภาคองเกรสใหม่

คณะกรรมาธิการจัดทำร่างงบประมาณซึ่งมีหน้าที่จัดทำงบประมาณระยะยาวแต่กลับมีอำนาจจำกัด อีกทั้งพวกเขามักได้รับสมาชิกใหม่ที่มีประสบการณ์น้อยที่สุดเข้ามาร่วมทีม และไม่มีอำนาจจริงในการบังคับใช้ข้อกำหนดใด ๆ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องเสริมความแข็งแกร่งให้กับคณะกรรมาธิการเหล่านี้

สิ่งต่อมาที่วิทยาลัยฮาร์วาร์ด เคนเนดี มองว่าควรได้รับการแก้ไขคือ กระบวนการจัดทำงบประมาณในปัจจุบัน ไม่ได้มองภาพรวมค่าใช้จ่ายทั้งหมดของสหรัฐฯ อย่างถี่ถ้วน รวมถึงค่าใช้จ่ายตามความเห็นชอบประจำปีที่ต้องผ่านการอนุมัติก่อน และค่าใช้จ่ายสิทธิประโยชน์ที่กำหนดตามสูตรสำเร็จ ซึ่งควบคุมโดยคณะกรรมาธิการแยกต่างหากและไม่ได้มีการทบทวนใหม่เพื่ออัพเดททุกปี ซึ่งวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เคนเนดี มองว่าทั้งหมดนี้ต้องอาศัยความร่วมมือจากทั้ง 2 พรรค และผู้นำที่สนใจที่จะแก้ไขปัญหาลักษณะนี้แบบอย่างจริงจัง