วิกฤตในพม่า ทดสอบความเป็นเอกภาพ (และอดทน) ของอาเซียน

ในการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน หรืออาเซียนซัมมิท ในวันที่ 24 เมษายน 2021 ไฮไลต์ของที่ประชุมอยู่ที่การอภิปรายวิกฤตการณ์ในพม่า อันสืบเนื่องมาจากรัฐประหารที่เกิดขึ้นเกือบ 3 เดือนก่อนหน้านั้น เรียกว่าอาเซียนซัมมิทในครั้งนั้นเป็นที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษ เพราะทั่วโลกกำลังรอดูว่าอาเซียนจะมีท่าทีหรือมีมาตรการอย่างไรเพื่อตอบโต้รัฐประหารในพม่า เนื่องจากเป็นอาเซียนซัมมิทครั้งแรกหลังเกิดรัฐประหารในพม่า

พลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย ผู้นำกองทัพและผู้นำคณะรัฐประหาร เดินทางไปประชุมที่จาการ์ตาด้วยตัวเอง ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์มากมาย ในขณะที่ผู้นำรัฐบาลบางประเทศ อย่างประเทศไทย และฟิลิปปินส์ ส่งรัฐมนตรีต่างประเทศเป็นตัวเเทนเข้าร่วมประชุม

ภายหลังการหารือกับผู้นำคณะรัฐประหารพม่า อาเซียนออก “ฉันทามติ 5 ข้อ” เพื่อเป้าหมายยุติความรุนแรงในพม่า และเพื่อนำคู่ขัดแย้งทุกฝ่ายเข้าสู่โต๊ะเจรจา เนื้อหาทั้ง 5 ข้อมีคีย์เวิร์ด 3 คำ ได้แก่ การยุติความรุนแรง การเจรจา และการแต่งตั้งคณะทูตพิเศษของอาเซียนเพื่อเข้าไปเป็นสื่อกลางให้กระบวนการเจรจา

เวลาผ่านไป 1 ปี ฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียนล้มเหลวไม่เป็นท่า เพราะในท้ายที่สุด ความพยายามแก้ไขปัญหาในพม่าของอาเซียนเป็นมากที่สุดได้แค่ “สัญญาใจ” ไม่มีผลจริงจังในทางปฏิบัติ และไม่สามารถกดดันคณะรัฐประหารพม่าได้แบบเป็นรูปธรรม ก่อนหน้านี้ ทั้งสหประชาชาติและรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต่างยกย่องท่าทีของอาเซียนและมองว่าฉันทามติ 5 ข้อ จะเป็นหมุดหมายที่นำไปสู่การสร้างสันติภาพในพม่าได้ และยังเป็นครั้งแรกๆ ที่อาเซียนเอาจริงเอาจังเพื่อแก้ปัญหาด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศสมาชิก

แต่เมื่อพูดถึงความเป็นจริง อาเซียนไม่สามารถช่วยแก้ไขปัญหาใดๆ ในพม่าได้ มีเพียงมาตรการกดดันพม่าโดยการไม่เชิญผู้นำคณะรัฐประหารพม่าไปประชุมอาเซียนซัมมิทครั้งต่อมาในปลายปี 2021 แม้แต่คณะทำงานด้านสิทธิมนุษยชนในนาม สภาที่ปรึกษาพิเศษต่อกรณีเมียนมา (Special Advisory Council for Myanmar – SAC-M) ก็ออกมาแถลงว่าอาเซียนต้องเปลี่ยนวิธีคิดที่มีต่อพม่าทั้งหมด และจะใช้วิธีเดิมๆ แก้ไขปัญหาในพม่าไม่ได้อีกแล้ว เพราะฉันทามติ 5 ข้อพิสูจน์ให้เห็นแล้วว่าว่างเปล่าและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใดๆ

SAC-M เป็นการรวมตัวกันของนักการทูตและคนทำงานด้านสิทธิมนุษยชน มีบุคคลระดับไฮโปรไฟล์หลายคนที่คุ้นชื่อกันดี เช่น มาร์ซูกิ ดารุสมาน (Marzuki Darusman) อดีตประธานคณะทำงานค้นหาความจริงอิสระนานาชาติว่าด้วยเมียนมา และยางฮี ลี (Yanghee Lee) อดีตผู้แทนพิเศษสหประชาชาติด้านสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในพม่า

ลีอธิบายว่า ความล้มเหลวไม่เป็นท่าของอาเซียนในการแก้ไขปัญหาในพม่า มาจากการที่อาเซียนเลือกเข้าหาเฉพาะคณะรัฐประหารแทนที่จะร่วมมือกับรัฐบาลคู่ขนาน หรือรัฐบาล NUG (National Unity Government) ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของนักการเมืองที่ได้รับผลกระทบจากรัฐประหาร ซึ่งส่วนใหญ่มาจากพรรค NLD คนที่ทำงานด้านสิทธิมนุษยชน และตัวแทนจากกลุ่มชาติพันธุ์ คนเหล่านี้มีเป้าหมายร่วมกันเพียงอย่างเดียวคือล้มล้างคณะรัฐประหาร และนำพม่ากลับสู่เส้นทางประชาธิปไตยอีกครั้ง

ประเทศตะวันตกหลายประเทศให้การยอมรับรัฐบาล NUG ว่าเป็นรัฐบาลที่ชอบธรรมของพม่า เช่นเดียวกับคนพม่าส่วนใหญ่ที่ไม่ยอมรับอำนาจของคณะรัฐประหาร และเลือกจะยืนอยู่เคียงข้างรัฐบาล NUG แต่อาเซียนเอง เลือกประณามรัฐประหารอย่างชัดเจน บางประเทศเลือกลอยตัวอยู่เหนือปัญหา และไม่ต้องการขัดใจคณะรัฐประหารพม่า

อย่างไรก็ดี มาเลเซียเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่เริ่มเข้าไปติดต่อรัฐบาลเงาของพม่า กลุ่มสมาชิกรัฐสภาอาเซียนเพื่อสิทธิมนุษยชน (ASEAN Parliamentarians for Human Rights หรือ APHR) เพิ่งส่งจดหมายไปหาผู้นำประเทศในอาเซียนทั้งหมด เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลในอาเซียน “พบกับรัฐบาล NUG ทันทีและเปิดเผยต่อสาธารณะ”

ไซฟุดดิน อับดุลลาห์ (Saifuddin Abdullah) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของมาเลเซีย เคยโพสต์ในทวิตเตอร์ส่วนตัวมาตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ โดยเขาเสนอให้ผู้นำอาเซียนพบสภาที่ปรึกษาของ NUG ตลอดจนตัวแทนของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่า นอกจากอับดุลลาห์จะเป็นผู้นำประเทศอาเซียนคนแรกที่ติดต่อกับ NUG แล้ว เขายังเชื่อว่าการแก้ไขปัญหาในพม่าจะเกิดขึ้นไม่ได้หากอาเซียนยังคงเข้าหาคณะรัฐประหารเพียงฝ่ายเดียว โดยละเลยท่าทีของมาเลเซียเป็นหมุดหมายสำคัญสำหรับอาเซียนและการเริ่มกดดันคณะรัฐประหารพม่า ผ่านวิธีที่อาเซียนไม่เคยใช้มาก่อน ดังที่ทราบกันดีว่าอาเซียนมีนโยบายไม่ก้าวก่ายนโยบายภายในของชาติสมาชิก แต่เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ในพม่า ผู้นำประเทศในอาเซียนต้องกลับมาคิดถึงจุดยืนของอาเซียนใหม่ เพราะที่ผ่านมาวิกฤตในพม่าทำให้มีประชาชนผู้บริสุทธิ์เสียชีวิตไปแล้วนับพันคน และยังมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นอย่างต่อเนื่อง

และเมื่อกระแสโลกให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชนและการต่อต้านระบอบอำนาจนิยม อาเซียนเองก็จำต้องปรับตัว เพื่อไม่ให้คนข้างนอกมองว่าอาเซียน “ไร้น้ำยา” แน่นอน การพบปะหารือระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศของมาเลเซียกับตัวแทนของ NUG อาจจะยังไม่ได้มีผลกระทบที่สัมผัสได้ในเวลานี้ แต่อย่างน้อยก็แสดงให้เห็นว่าชาติสมาชิกในอาเซียนบางชาติเดินหน้าสนับสนุน NUG ตามหลายประเทศในฝั่งตะวันตก

ในส่วนของประเทศไทย กระทรวงการต่างประเทศเพิ่งแต่งตั้ง พรพิมล กาญจนลักษณ์ เป็นผู้แทนพิเศษของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศด้านพม่า สำนักข่าวภาษาอังกฤษรายงานว่า พรพิมลได้รับตำแหน่งเป็น “special envoy” หรือทูตพิเศษด้านพม่า แต่เมื่อพิจารณาภารกิจของพรพิมลจากคำสั่งกระทรวงการต่างประเทศทั้ง 5 ข้อ เธอเป็นเพียงตัวเชื่อมระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทยกับหน่วยงานอื่นๆ ทั้งองค์กรระหว่างประเทศ และรัฐบาลประเทศต่างๆ ที่เกี่ยวกับพม่า เธอไม่ได้มีบทบาทเหมือนทูตพิเศษของสหประชาชาติด้านพม่า ทั้ง คริสทีน ชราเนอร์ บูร์เกเนอร์ (Christine Schraner Burgener) ทูตพิเศษฯคนก่อน และโนเอลีน เฮย์เซอร์ (Noeleen Heyzer) ทูตพิเศษฯคนปัจจุบัน ที่มีหน้าที่ริเริ่ม เจรจา และเป็นเหมือนตัวกลางประสานระหว่างสหประชาชาติกับทุกฝ่ายในพม่า

เมื่อฉันทามติของอาเซียน 5 ข้อไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใดๆ อาเซียนถูกผลักให้ปรับตัว ความน่าสนใจของท่าทีอาเซียนนับตั้งแต่นี้คือจะมีบางประเทศในอาเซียน โดยเฉพาะมาเลเซีย และประเทศที่มีทีท่าไม่เห็นด้วยกับรัฐประหารในพม่าอย่างรุนแรง ได้แก่ สิงคโปร์ และอินโดนีเซีย ที่จะเป็นด่านหน้าขับเคลื่อนนโยบายกดดันพม่าต่อไป และในขณะเดียวกันก็จะมีบางประเทศที่ไม่ต้องการเข้าไปเกี่ยวข้องกับกิจการภายในของพม่า โดยเฉพาะไทย ที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนในพม่ามากมาย และประเทศที่แทบไม่ได้ประโยชน์ใดๆ หรือสูญเสียอะไรจากรัฐประหารในพม่า ได้แก่ ประเทศในกลุ่ม CLMV และฟิลิปปินส์ ที่เลือก “โนคอมเมนต์” ไม่ขอเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับประเด็นนี้ (มีกัมพูชาที่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง ด้วยเป็นประธานอาเซียนประจำปี 2022) เราอาจจะได้เห็นความระหองระแหง (rift) ภายในอาเซียนอันเนื่องมาจากประเด็นเรื่องพม่านี้ก็เป็นได้