SCB EIC เผย พ.ร.ก.กู้เงิน ช่วยหนุน GDP ปี 69 เพิ่ม 0.7%

ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ (SCB EIC) ระบุว่า คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติอนุมัติให้รัฐบาลออก พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้านบาท เพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์ วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ ท่ามกลางความขัดแย้งในภูมิภาคตะวันออกกลาง แบ่งวัตถุประสงค์การกู้ออกเป็น 2 แผนงานหลัก คือ

1. บรรเทาภาระและช่วยเหลือภาคประชาชนจากวิกฤตพลังงาน 2 แสนล้านบาท โดยแผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือภาคประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ ซึ่งได้รับผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงาน โดยรัฐบาลประกาศว่าจะใช้วงเงินนี้สำหรับโครงการเติมเงินบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและโครงการคนละครึ่งพลัส

2. สร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ 2 แสนล้านบาท โดยแผนงานหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการใช้พลังงานให้เกิดประสิทธิภาพ รองรับการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้เทคโนโลยีพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกของภาครัฐ ภาคเอกชน และชุมชน รวมทั้งเพื่อพัฒนาทักษะของประชาชนและนวัตกรรม อันจะเป็นการช่วยลดการพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศและเพิ่มความยืดหยุ่น (Resilience) ต่อวิกฤตในอนาคต

ทั้งนี้ ครม. มีมติอนุมัติและเห็นชอบ พ.ร.ก. ฉบับนี้เมื่อวันที่ 5 พ.ค. และประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีผลบังคับใช้ในวันที่ 9 พ.ค. ส่งผลให้รัฐบาลสามารถดำเนินแผนงานตาม พ.ร.ก. ได้แล้ว แต่จะต้องนำเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาอนุมัติในภายหลัง

SCB EIC ประเมินว่า พ.ร.ก. ฉบับนี้ ท้ายที่สุดแล้วจะได้รับความเห็นชอบจากสภาฯ แม้จะมีข้อขัดแย้งว่า พ.ร.ก. ฉบับนี้ โดยเฉพาะแผนงานการเปลี่ยนผ่านพลังงาน อาจขัดต่อกฎหมายในประเด็น "ความจำเป็นและความเร่งด่วน" ตามมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญ และมาตรา 53 ของ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 หากพิจารณาว่า พ.ร.ก. นี้ เกี่ยวข้องกับการแก้ไขวิกฤตความมั่นคงพลังงานของประเทศ โดยคาดว่าเม็ดเงินตาม พ.ร.ก. ในแผนงานแรกจะเริ่มเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจได้ตั้งแต่เดือน มิ.ย.

ทั้งนี้ กระทรวงการคลัง ได้ประเมินผลกระทบต่อเศรษฐกิจและหนี้สาธารณะไว้ ดังนี้ 1) เศรษฐกิจไทยจะขยายตัวเพิ่มขึ้น 0.8% 2) หนี้สาธารณะต่อ GDP จะปรับเพิ่มขึ้น แต่ยังต่ำกว่าเพดาน 70% และภาระดอกเบี้ยยังอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้ โดยคาดการณ์ว่า ณ สิ้นปีงบประมาณ 70 จะอยู่ที่ 69.88% ของ GDP

แผนงาน พ.ร.ก.ฯ ประคองศก.ระยะสั้น ควบคู่กับการเพิ่มศักยภาพศก.ระยะยาว

1. SCB EIC ประเมินว่า พ.ร.ก. นี้จะช่วยให้เศรษฐกิจไทยปี 69 ขยายตัวสูงขึ้น 0.7% แต่ปี 70 จะขยายตัวต่ำลง -0.4% จากผลของฐานที่สูงขึ้น และผลมาตรการระยะสั้นหมดลง สำหรับขนาด GDP ไทยในระยะยาวจะปรับเพิ่มขึ้นบ้างราว 0.1-0.2% เทียบกับกรณีไม่มี พ.ร.ก. ฉบับนี้ ภายใต้สมมติฐานสำคัญ คือ

- ระยะเวลา : เม็ดเงินแผนงานแรกจะเข้าสู่เศรษฐกิจในช่วงปลาย ไตรมาส 2/69 - ไตรมาส 4/69 ขณะที่แผนงานสอง เม็ดเงินจะเข้าสู่เศรษฐกิจในช่วงไตรมาส 3/69 - ไตรมาส 3/70 ซึ่งเริ่มจ่ายช้ากว่าและมีช่วงเวลาใช้จ่ายนานกว่าถึงปีหน้า

- อัตราเบิกจ่ายเงินกู้ : รัฐบาลจะสามารถเบิกจ่ายเงินกู้ พ.ร.ก. ฉบับนี้ได้ 97% อ้างอิงการใช้จ่ายจริงของการกู้เงินในช่วงวิกฤติโควิด หรือคิดเป็นเม็ดเงินรวม 388,000 แสนล้านบาท กระจายลงสู่เศรษฐกิจในปี 69 และปี 70 ราว 274,000 และ 114,000 แสนล้านบาท ตามลำดับ

- ตัวทวีการคลังของแต่ละแผนงาน : ในแผนงานแรกประเมินว่าตัวคูณการคลัง จะอยู่ที่ 0.4-0.6 ขึ้นกับประเภทของโครงการ สำหรับแผนงานที่สองประเมินว่าตัวคูณการคลังต่ำกว่าอยู่ที่ราว 0.3 แต่หากพิจารณาตัวคูณสะสมในระยะยาวจะสูงเกิน 1 เท่า

2. สองแผนงานของ พ.ร.ก.ฯ ถูกออกแบบให้ทำงานเสริมกัน แผนแรกประคองเศรษฐกิจระยะสั้น แผนสองเร่งเปลี่ยนผ่านพลังงานให้ผลบวกระยะสั้นต่ำเพราะรั่วไหลไปกับสินค้านำเข้าสูง แต่จะช่วยยกเศรษฐกิจในระยะยาว

- แผนงานช่วยเหลือภาคประชาชนจากวิกฤตพลังงาน จะช่วยเศรษฐกิจระยะสั้นได้บ้าง หากพิจารณาจากนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นของไทยในอดีตมักให้ผลบวกทางเศรษฐกิจไม่มาก เนื่องจาก (1) รั่วไหลผ่านการออม กล่าวคือผู้ได้รับสิทธิอาจนำเงินที่ได้รับจากโครงการรัฐมาใช้จ่าย และมีเงินเหลือออมมากขึ้น ทำให้การบริโภคในภาพรวมไม่เพิ่ม (2) ผู้บริโภคบางส่วนอาจซื้อสินค้าวันนี้เพื่อเก็บไว้ใช้วันหน้า ช่วยลดค่าใช้จ่ายในอนาคตได้ ทำให้การบริโภครวมวันนี้และวันหน้าไม่เพิ่มขึ้น และ (3) รั่วไหลผ่านการนำเข้า

โดยผลศึกษาของ ธปท. ในปี 58 ระบุว่าตัวคูณการคลังของรายจ่ายเงินโอนอยู่ที่เพียง 0.4 เพราะไม่สร้างการผลิตและการจ้างงานโดยตรง แต่ SCB EIC ประเมินว่าตัวคูณการคลังของรายจ่ายเงินโอนในช่วงหลัง อาจมีแนวโน้มสูงกว่าจากการออกแบบโครงการที่ดีขึ้น เช่น การคัดเลือกร้านค้าขนาดกลางและเล็ก การร่วมจ่าย การกำหนดการใช้จ่ายขั้นต่ำต่อวัน ภายในกรอบระยะเวลาที่กำหนด แม้แผนงานแรกนี้จะให้ผลบวกต่อเศรษฐกิจในระยะยาวจำกัดมาก แต่จะเป็นการบรรเทาภาระและช่วยเหลือประชาชนในภาวะราคาพลังงานสูงและค่าครองชีพแพงได้ระดับหนึ่ง

- แผนงานเปลี่ยนผ่านพลังงาน จะมีผลกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นน้อยกว่า แต่จะช่วยยกระดับเศรษฐกิจไทยระยะยาวได้บ้าง แผนงานนี้จะช่วยปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยให้เกิดการลงทุนเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสีเขียวเร็วขึ้น ผ่านการส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าสะอาดจากการติดตั้งโซลาร์ในภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจ การพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อเพิ่มไฟฟ้าสะอาด (Green power Infrastructure) ร่วมกับระบบกักเก็บพลังงาน (Energy storage system : ESS) การใช้รถยนต์ EV การลงทุนในสถานีประจุไฟฟ้า พัฒนาแรงงาน และพัฒนาคาร์บอนเครดิต ซึ่งจะช่วยลดการพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน ลดความเสี่ยงการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจระยะยาว

โดยสาเหตุที่มองว่าผลกระตุ้นระยะสั้นจะน้อยกว่า : เพราะโครงการเปลี่ยนผ่านพลังงานส่วนใหญ่ในแผนงานฯ พึ่งพาการนำเข้าและเทคโนโลยีจากต่างประเทศค่อนข้างสูง จึงคาดว่าจะมีแรงส่งสุทธิต่อเศรษฐกิจน้อยกว่า หลายโครงการพึ่งพาการนำเข้าเทคโนโลยีและอุปกรณ์จากต่างประเทศในสัดส่วนสูง โดยเฉพาะแผงโซลาร์ แบตเตอรี่ และรถยนต์ไฟฟ้า (EV) ส่งผลให้เม็ดเงินลงทุนโครงการบางส่วนรั่วไหลออกนอกประเทศ ขณะที่ผลประโยชน์ต่อผู้ผลิตและห่วงโซ่อุปทานในประเทศอยู่ในวงจำกัด

ส่วนสาเหตุที่มองว่าจะยกระดับศักยภาพเศรษฐกิจไทยระยะยาวได้บ้าง : เพราะการลงทุนในแผนนี้ จะช่วยพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานและเทคโนโลยี เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน และสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ ผลศึกษาของธนาคารโลก (World Bank) ระบุว่า การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานพลังงานสะอาดและการส่งเสริมการส่งออกสินค้าสีเขียว จะช่วยสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้ GDP ของไทยเติบโตเพิ่มขึ้นที่ราว 0.27% และจ้างงานเพิ่มขึ้นราว 0.55% ในปี 79 เนื่องจากไฟฟ้าสะอาดจะช่วยลดการปล่อยคาร์บอนในกระบวนการผลิต และเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในกลุ่มอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าที่มีความเข้มข้นของการปล่อยคาร์บอนสูงให้สามารถปรับตัวและส่งออกได้มากขึ้น ลดแรงกดดันเรื่องกลไกคาร์บอนข้ามพรมแดน (CBAM) เช่น การผลิตและส่งออกรถยนต์ เครื่องจักรและเครื่องใช้ไฟฟ้า

ยิ่งไปกว่านั้นการเข้าถึงไฟฟ้าสะอาดของภาคการผลิต ยังมีส่วนช่วยเพิ่มการส่งออกสินค้าสีเขียว (Green product) ที่ไทยมีความได้เปรียบในการผลิตและส่งออก (Revealed comparative advantage : RCA) และเป็นสินค้าที่มีความต้องการจากทั่วโลกสูง เช่น การผลิตและส่งออกยานยนต์ไฟฟ้า (EV) และ Solar PV ที่มีความต้องการนำเข้าจากทั่วโลกสูง รวมถึงเครื่องปรับอากาศคุณภาพสูง (สามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและใช้ไฟฟ้าน้อย) ที่ไทยมีความได้เปรียบในการผลิตสูง (High RCA)

3. การกู้เงินตามแผนงานทั้งสองในครั้งนี้ มีแนวโน้มส่งผลให้ดัชนีราคาผู้บริโภค เร่งตัวขึ้นจำกัดราว 0.1-0.3% ในปี 69 เนื่องจากผลการกระตุ้นอุปสงค์ในระยะสั้นไม่สูงนัก อีกทั้งผู้ประกอบการยังเผชิญข้อจำกัดในการส่งผ่านราคา โดยปัจจัยกำหนดราคายังเป็นผลจากด้านอุปทานเป็นหลัก อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสีเขียวจะช่วยลดความผันผวน และผลกระทบด้านเงินเฟ้อจากสงครามในตะวันออกกลาง หรือปัญหาด้านอุปทานพลังงานโลกอื่น ๆ ได้ในอนาคต

แนวโน้มหนี้สาธารณะ ทะลุเพดานในปี 70

SCB EIC ยังคงมองว่า หนี้สาธารณะมีแนวโน้มจะชนเพดาน 70% ของ GDP ในปี 70 ตามที่ประเมินไว้ ณ ธ.ค. 68 โดยแนวโน้มหนี้สาธารณะจะปรับเพิ่มขึ้นจาก 66.4% ณ สิ้นเดือน มี.ค. 69 ไปแตะเพดาน 70% ภายในปีงบประมาณ 70 และอาจเพิ่มขึ้นต่อเนื่องไปถึง 75% ใน 5 ปีข้างหน้า

ภายใต้สมมติฐาน 1) เศรษฐกิจไทยจะขยายตัวต่ำ และเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำในระยะปานกลาง เช่นเดียวกับในช่วงที่ผ่านมา 2) รัฐบาลขาดดุลการคลังในช่วง 600,000-900,000 ล้านบาทต่อปี ตามแผนการคลังระยะปานกลาง ณ พ.ย. 68 และ 3) ภาครัฐจะสามารถทยอยปฏิรูปการคลัง ทั้งด้านรายได้ รายจ่าย และวินัยการคลังอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่การปฏิรูปรายได้อาจไม่สร้างรายได้มากพอที่จะทำให้แนวโน้มหนี้สาธารณะไม่ทะลุเพดาน 70% ได้ จึงมีความเป็นไปได้สูงมากที่จะเห็นรัฐบาลขยายเพดานหนี้สาธารณะไม่เกิน 5% เป็นการชั่วคราว ก่อนหนี้จะแตะเพดานในไม่ช้า เพื่อเพิ่มพื้นที่การคลังที่เหลือน้อยลงมาก สำหรับรองรับความไม่แน่นอนในอนาคต

สำหรับเสถียรภาพการคลังในระยะสั้นหลังออก พ.ร.ก. ฉบับนี้ จะปรับแย่ลงบ้างแต่ไม่มาก เพราะเงินเฟ้อสูงขึ้นช่วยดัน Nominal GDP ให้สูงขึ้น ทำให้หนี้สาธารณะอาจแตะเพดานในปี 70 เร็วขึ้นกว่ามุมมองเดิมเพียงไม่กี่เดือน เนื่องจากสงครามในตะวันออกกลาง มีแนวโน้มกดดันให้อัตราเงินเฟ้อในปี 69 เร่งตัวขึ้นทะลุกรอบเงินเฟ้อ 1-3% มีส่วนช่วยให้สัดส่วนหนี้สาธารณะหลังออก พ.ร.ก. กู้เพิ่ม 4 แสนล้านบาท ต่อ Nominal GDP ใหม่มีแนวโน้มไม่ต่างจากเดิมมาก

ส่วนเสถียรภาพการคลังในระยะยาวยังน่าเป็นห่วง แต่แผนงานเปลี่ยนผ่านพลังงานจะลดความเสี่ยงการคลังในอนาคตได้บ้าง เนื่องจากแผนงานหรือโครงการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน จะทยอยปรับโครงสร้างประเทศไทย ให้ลดการพึ่งพาพลังงานนำเข้าได้มากขึ้นในระยะข้างหน้า ซึ่งจะเพิ่มความสามารถในการรองรับวิกฤตพลังงาน และลดความจำเป็นที่ต้องใช้มาตรการการคลังขนาดใหญ่ เพื่อรองรับวิกฤติพลังงานในอนาคต นอกจากนี้ แผนงานที่ 2 นี้คาดว่าจะมีผลบวกยกศักยภาพเศรษฐกิจไทยในระยะยาวได้เล็กน้อย จึงจะช่วยลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ลงได้ในตัว

การใช้เงินกู้ให้คุ้มค่า-มีประสิทธิภาพ เป็นหัวใจความสำเร็จของ พ.ร.ก.ฉบับนี้

การตัดสินใจออก พ.ร.ก. กู้เงิน 4 แสนล้านบาทเพิ่มเติม เพื่อเตรียมรับมือวิกฤตซ้อนวิกฤตในครั้งนี้ของรัฐบาล ทั้งความจำเป็นเร่งด่วนเข้าประคับประคองเศรษฐกิจและเร่งสร้างความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ เป็นการมองวิกฤตให้เป็นโอกาส ในการตั้งหลักลงทุนเพื่อเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานครั้งสำคัญของประเทศ ภายใต้พื้นที่การคลังที่เหลือน้อยลงเต็มที ซึ่งรัฐบาลใช้เกือบหมดหน้าตักแล้ว จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้เม็ดเงินให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ลดการรั่วไหลให้เกิดความคุ้มค่าเงินสูงสุด และโปร่งใส

SCB EIC มีข้อเสนอแนะต่อการดำเนินแผนงานต่าง ๆ ภายใต้ พ.ร.ก. เงินกู้ 4 แสนล้านบาท สรุปได้ด้วย "4 ต้อง" ดังนี้

1. ต้องใช้ตรงเป้า 

2. ต้องดึงภาคเอกชนร่วมลงทุน 

3. ต้องลดการพึ่งพาการนำเข้า 

4. ต้องใช้โอกาสนี้ปฏิรูปกฎระเบียบสร้างพลังงานหมุนเวียน 

SCB EIC มองว่า ท่ามกลางพื้นที่การคลังของไทยเหลือแคบลงไปอีก การกู้เงินผ่าน พ.ร.ก. 4 แสนล้านบาทครั้งนี้ ควรเป็น "การใช้หน้าตักการคลังอย่างมีวินัย" มากกว่าการอัดฉีดกระตุ้นเศรษฐกิจแบบเดิม ความคุ้มค่าของ พ.ร.ก. ฉบับนี้จึงไม่ได้อยู่ที่กู้วงเงินขนาดเท่าไร แต่อยู่ที่ว่าจะใช้เงินทุกบาทอย่างมีคุณภาพ เพื่อพยุงเศรษฐกิจระยะสั้นพร้อมกับวางรากฐานการเติบโตระยะยาว โดยไม่กระทบความเสี่ยงด้านเครดิตเรตติงประเทศได้อย่างไร

ทั้งนี้ ต้องอาศัยกรอบการใช้จ่ายที่ชัดเจน โปร่งใส และยึดหลัก "5T" ตามที่รัฐบาลสื่อสารไว้ได้จริง ได้แก่ Targeted (มุ่งเป้าเยียวยา) Transition (เปลี่ยนผ่านโครงสร้างพลังงาน) Transform (ปฏิรูปเศรษฐกิจให้เข้มแข็ง) Transparency (เน้นความโปร่งใสใช้ดิจิทัลตรวจสอบได้) และ Together (ดึงเอกชนร่วมติดตามกลั่นกรองการใช้เงิน) ซึ่งรัฐบาลประกาศใช้เป็นเข็มทิศของการใช้เงินกู้ครั้งนี้