เปิดงบประมาณด้านสังคม เพิ่มเสี่ยงการคลัง

ระบบความคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ถือเป็นกลไกเชิงสถาบันที่สำคัญในการสร้างหลักประกันขั้นพื้นฐานให้แก่ประชาชน โดยมีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์เพื่อบรรเทาความเปราะบางทางเศรษฐกิจเสริมสร้างความมั่นคงด้านรายได้ และทำหน้าที่เป็นตาข่ายรองรับทางสังคม (Social Safety Net)เพื่อรองรับผลกระทบจากปัจจัยภายนอกต่าง ๆ ซึ่งในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยได้ขยายขอบเขตระบบความคุ้มครองทางสังคมอย่างก้าวกระโดด ทั้งในมิติของการเพิ่มจำนวนโครงการ การขยายฐานกลุ่มเป้าหมาย และการเพิ่มสิทธิประโยชน

อย่างไรก็ดี ความยั่งยืนของระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายเชิงโครงสร้างที่สำคัญ ได้แก่

1) การเปลี่ยนผ่านทางประชากรศาสตร์ ประเทศไทยกำลังเผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอย่างรวดเร็ว โดยสัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 13.18 ในปี 2010 เป็นร้อยละ 20.17 ทำให้ไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ (Aged Society) ในปี 2023 และคาดว่าสัดส่วนดังกล่าวจะเพิ่มสูงถึงร้อยละ 28.09 เป็นสังคมสูงวัยระดับสุดยอด (Super-aged Society) อย่างเต็มรูปแบบในปี 2034 

ในทางกลับกัน ประชากรวัยแรงงาน (อายุ 15-59 ปี) ซึ่งเป็นกลุ่มหลักในการขับเคลื่อนผลิตภาพและเป็นฐานภาษีของรัฐกลับหดตัวลงอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 67.00 ในปี 2010 คาดว่า จะลดลงเหลือเพียงร้อยละ 55.83 ในปี 2040 ปรากฏการณ์นี้สร้างแรงกดดันอย่างสูงต่อภาครัฐที่ต้องแบกรับรายจ่ายบำนาญและสาธารณสุขที่เพิ่มสูงขึ้น

2) ความกระจัดกระจายของการจัดสวัสดิการสังคม การจัดความคุ้มครองทางสังคมของไทยยังมีลักษณะกระจัดกระจาย (Fragment) ตามภารกิจและอำนาจหน้าที่ของแต่ละกระทรวง จากการรวบรวมข้อมูลโดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ชี้ว่า ภาครัฐดำเนินโครงการทางด้านสวัสดิการสังคมมากกว่า 110 โครงการ ภายใต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานต่าง ๆ 

นำไปสู่ปัญหาความซ้ำซ้อนของการรับสิทธิประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรที่ลดลง และการตกหล่นของกลุ่มเปราะบาง ยิ่งไปกว่านั้นสวัสดิการสังคมจำนวนมากยังคงพึ่งพาเงินอุดหนุนจากงบประมาณเป็นหลัก ซึ่งการขยายตัวของสวัสดิการที่ขาดการบูรณาการเช่นนี้ สร้างภาระผูกพันทางการคลังที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

3) ความเปราะบางของพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) การขับเคลื่อนระบบสวัสดิการที่ยั่งยืนจำเป็นต้องอาศัยฐานะทางการคลังที่ยืดหยุ่นและการมีพื้นที่ทางการคลังที่เพียงพอ ทว่าปัจจุบัน ประเทศไทยกำลังเผชิญกับการคลังที่ตึงตัว ข้อมูลจากสำนักบริหารหนี้สาธารณะ ณ เดือนพฤษภาคม 2026 ระบุว่า หนี้สาธารณะคงค้างสูงถึง 12.9 ล้านล้านบาท (ร้อยละ 66.8 ต่อ GDP) 

และคาดการณ์ว่าจะเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 68.2ต่อ GDP ในปี 2030 ซึ่งการเข้าใกล้กรอบเพดานความยั่งยืนทางการคลัง (ที่ระดับร้อยละ 70) เมื่อผนวกกับศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จำกัดเฉลี่ยเพียงร้อยละ 2.6 (ช่วงปี 2023-2025) จึงส่งผลให้พื้นที่ทางการคลังแคบลงจนไม่เพียงพอสำหรับรองรับรายจ่ายด้านสังคมที่จะเพิ่มสูงขึ้นในอนาคต

ภายใต้แรงกดดันดังกล่าว  สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือสภาพัฒน์ โดยสายงานเศรษฐกิจมหภาค บัญชีประชาชาติ และการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้ศึกษา “รายงานงบประมาณด้านสังคมกับความเสี่ยงทางการคลัง” โดยการประยุกต์ใช้กรอบแนวคิด “งบประมาณด้านสังคม”  (Social Budgeting) เพื่อประเมินบัญชีรายรับรายจ่ายของระบบสวัสดิการทั้งประเทศ ซึ่งเครื่องมือดังกล่าวจะสามารถทำหน้าที่เสมือนระบบเตือนภัยล่วงหน้า (Early Warning System) ที่ช่วยคาดการณ์ภาระผูกพันทางการคลังและประเมินทางเลือกเชิงนโยบาย เพื่อรักษาสมดุลระหว่าง การดูแลคุณภาพชีวิตประชาชนและการรักษาวินัยทางการคลังอย่างยั่งยืน

 มาเป็นเครื่องมือในการติดตามและประเมินผลสถานะทางการเงินของระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทย ทำหน้าที่เสมือน "ระบบเตือนภัย" ล่วงหน้า (Early WarningSystem)เพื่อนำไปสู่การกำหนดนโยบายทางด้านความคุ้มครองทางสังคมที่เหมาะสมและยั่งยืน 

โดยการศึกษาชิ้นนี้  “นายวัชรพล ว่องนิยมเกษตร” รักษาการผู้เชี่ยวชาญด้านพัฒนารายได้และการกระจายรายได้ กองพัฒนาข้อมูลและตัวชี้วัดสังคม สศช. ได้นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2026 ภายใต้หัวข้อ “เสริมคลัง สร้างอนาคตไทย” เมื่อวันที่ 16 กันยายนที่ผ่านมา

ทั้งนี้ ในการศึกษาได้คัดเลือก 22 โครงการที่มีนัยสำคัญสำหรับการศึกษาภาพรวมของระบบความคุ้มครองทางสังคมจากทั้งหมด 110 โครงการ  คิดเป็นร้อยละ 92.7 ของงบประมาณรายจ่ายที่เกี่ยวกับงานด้านสังคม

แบ่งเป็น (1) โครงการประเภทไม่ร่วมจ่ายเงินสมทบ (Non-contributory) จำนวน 15 โครงการ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และโครงการเรียนฟรี และ (2) โครงการประเภทร่วมจ่ายเงินสมทบ (Contributory) จำนวน 7 โครงการ เช่น กองทุนประกันสังคม กองบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และกองทุนการออมแห่งชาติ

สำหรับผลการศึกษาข้อมูลรายรับ-รายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมในช่วงปี 2012-2024 หรือในช่วง 13 ปีที่ผ่านมาพบว่า “รายรับ” ระบบความคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง จาก 0.73 ล้านล้านบาท ในปี 2012 เพิ่มขึ้นเป็น 1.57 ล้านล้านบาท ในปี 2024 คิดเป็นอัตราการขยายตัวเฉลี่ยสะสมต่อปี (CAGR) ที่ร้อยละ 6.6  

โดยรายรับของระบบความคุ้มครองทางสังคมส่วนใหญ่มาจาก เงินอุดหนุนจากรัฐบาลสูงถึงร้อยละ 72.8 ของรายรับระบบความคุ้มครองทางสังคมทั้งหมด และหากรวมกับ เงินสมทบจากรัฐบาล (Government’s Contributions) เข้ากองทุนต่าง ๆ เช่น กองทุนการออมแห่งชาติ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนประกันสังคม เป็นต้น จะทำให้สัดส่วนเพิ่มสูงถึงร้อยละ 78.6 หรือคิดเป็นสัดส่วนเกือบ 4 ใน 5 ของรายรับทั้งหมด ขณะที่เงินสมทบจากผู้ประกันตนและนายจ้างภาคเอกชน (Contributory) มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 13.6 เท่านั้น 

สะท้อนให้เห็นว่า ภาครัฐมีบทบาทสำคัญในการรับภาระของระบบความคุ้มครองทางสังคมของประเทศ ส่งผลให้สถานการณ์ทางการคลังของภาครัฐถูกจำกัดศักยภาพหรือขีดความสามารถในการดำเนินการตามนโยบายอื่น ๆ รวมทั้งความท้าทายในการจัดหารายได้ เพื่อรองรับรายจ่ายสวัสดิการในระยะต่อไป

ขณะที่ผลการศึกษา “รายจ่าย” ระบบความคุ้มครองทางสังคมในช่วงปี 2012-2024  พบว่าขยายตัวในอัตราที่สูงกว่ารายรับอย่างชัดเจน โดยเพิ่มขึ้นจาก 0.61 ล้านล้านบาท ในปี 2012 เป็น 1.40 ล้านล้านบาท ในปี 2024 คิดเป็นอัตราการขยายตัวเฉลี่ยสะสมต่อปี (CAGR) ถึงร้อยละ 7.3 สูงกว่าอัตราการขยายตัวของรายรับ และสูงกว่าการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (GDP Growth ณ ราคาประจำปี) ส่งผลให้สัดส่วนรายจ่ายระบบความคุ้มครองทางสังคมต่อ GDP ปรับตัวเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 4.96 ในปี 2012 ขึ้นมาอยู่ที่ระดับร้อยละ 7.50 ในปี 2024

ส่วนหนึ่งได้รับผลกระทบจาก (1) การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรที่ผู้สูงอายุมีสัดส่วนเพิ่มสูงขึ้น ทำให้รายจ่ายส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในหมวดการเกษียณอายุและเสียชีวิตร้อยละ 41.3 และหมวดสุขภาพร้อยละ 32.6 หรือคิดเป็นสัดส่วนเกือบ 3 ใน 4 ของรายจ่ายทั้งหมด และ (2) แนวโน้มการขยายสิทธิประโยชน์หรือสวัสดิการเพื่อบรรเทาผลกระทบระยะสั้นในช่วงที่ผ่านมา โดยเฉพาะสวัสดิการในรูปแบบเงินโอน (Cash Transfers) ทำให้ยากต่อการปรับเปลี่ยนสิทธิประโยชน์ที่จัดสรรไปแล้ว และกลายเป็นภาระผูกพันถาวรท้ายที่สุด 

สำหรับผลการคาดประมาณแบบจำลองฉากทัศน์ทางนโยบาย (Scenario Analysis) ในอีก 15 ปีข้างหน้า(ปี 2025–2040) พบว่า รายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมจะยังคงขยายตัวในทุกฉากทัศน์ โดยในปี 2040 อยู่ระหว่าง 2.37-2.76 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 1.69-1.91 เท่าเทียบกับปี 2024  และหากไม่มีเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง (กรณีฐาน) ภาพรวมงบประมาณของระบบความคุ้มครองทางสังคมของไทยจะเผชิญภาวะขาดดุล (รายจ่ายสูงกว่ารายรับ)  ภายในปี 2031

และผลจากการวิเคราะห์แต่ละฉากทัศน์ทางเลือกทั้ง 4 รูปแบบ ชี้ให้เห็นว่า การใช้เครื่องมือทางนโยบายเพียงมิติเดียวไม่สามารถแก้ไขปัญหาความไม่สมดุลได้อย่างยั่งยืน

ฉากทัศน์ที่ 1 มุ่งเน้นการเพิ่มรายรับผ่านโครงการในรูปแบบร่วมจ่ายสมทบ แม้ว่าจะช่วยอัดฉีดสภาพคล่องเข้าสู่ระบบได้ในระยะสั้น แต่ท้ายที่สุดจะส่งผลให้รายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมเพิ่มสูงถึง 2.76 ล้านล้านบาท ในปี 2040 หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 8.2 ต่อ GDP เพิ่มขึ้นสูงสุดเทียบกับฉากทัศน์อื่น ๆ เนื่องจากผลของการดึงจำนวนแรงงานเข้าสู่ระบบประกันตนเพื่อเพิ่มเงินสมทบ จะทำให้เกิดการสะสมภาระผูกพันของสิทธิประโยชน์ในอนาคตเช่นกัน และกองทุนจะมีพันธะต้องจ่ายคืนในรูปของบำนาญที่สูงขึ้น

ฉากทัศน์ที่ 2 มุ่งลดรายจ่ายสวัสดิการบางรายการและเน้นการจัดสรรสวัสดิการแบบพุ่งเป้ามากขึ้นจะสามารถช่วยควบคุมแรงกดดันต่อพื้นที่ทางการคลังได้ดีที่สุด โดยรายจ่ายรวมอยู่ที่ 2.37 ล้านล้านบาทในปี 2040 และต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับทุกฉากทัศน์   อีกทั้ง ยังสามารถลดสัดส่วนรายจ่ายของระบบความคุ้มครองทางสังคมในภาพรวมลงเหลือร้อยละ 7.0 ของ GDP จากร้อยละ 7.5 ในปี 2567 

แต่อย่างไรก็ตาม ภาครัฐอาจเผชิญกับแรงกดดันทางสังคมรวมทั้งการจัดสรรสวัสดิการแบบพุ่งเป้าที่อาจทำให้เกิดปัญหาการตกหล่น การรั่วไหล และต้นทุนการคัดกรอง ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะทำให้กลุ่มเปราะบางบางส่วนไม่ได้รับสวัสดิการอย่างเหมาะสม

ฉากทัศน์ที่ 3 ผสมผสานระหว่างการขยายฐานผู้ร่วมจ่ายสมทบ ควบคู่ไปกับการควบคุมรายจ่ายเป็น (ผสมผสานฉากทัศน์ 1 และ 2 ) เป็นแนวทางที่มีศักยภาพในการสร้างสมดุลทางการคลังอย่างยั่งยืน โดยรายจ่ายอยู่ที่ประมาณ 2.45 ล้านล้านบาท แม้ว่าอาจจะไม่ลดการขาดดุลได้ในทันทีแต่สามารถกระจายภาระความรับผิดชอบทางเศรษฐกิจระหว่างภาครัฐ นายจ้าง และประชาชนได้อย่างสมเหตุสมผล ช่วยรองรับแรงกระแทกจากความผันผวนทางเศรษฐกิจ และช่วยเพิ่มพื้นที่ทางการคลังในระยะยาว

ฉากทัศน์ที่ 4 ภาครัฐอุดหนุนส่วนต่างการขาดดุลแบบเต็มจำนวน เพื่อคงสถานะการจัดสรรสวัสดิการไว้ในระดับเดิม แม้ว่าจะสามารถชะลอการขาดดุลได้อย่างชัดเจนไปจนถึงปี 2037 แต่มาพร้อมกับภาระทางการคลังหรือการสูญเสียพื้นที่ทางการคลังที่มากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ  เนื่องจากส่งผลต่อวินัยการคลังและผลักภาระหนี้สาธารณะจำนวนมหาศาลไปสู่ประชากรรุ่นหลัง และอาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างวัย

อย่างไรก็ตาม การชะลอจุดขาดดุลออกไปไม่ได้หมายความว่าภาระทางการคลังในระยะยาวจะลดลง เนื่องจากในปี 2040  ทุกฉากทัศน์ต่างส่งผลให้ภาครัฐต้องแบกรับภาระรายจ่ายสูงถึง 1.39-1.98 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 32.34-45.92 ของงบประมาณ โดยเฉพาะฉากทัศน์ที่ 4 ที่สร้างภาระต้นทุนต่อภาครัฐสูงสุดถึงร้อยละ 45.92 ของงบประมาณทั้งหมด 

ผลลัพธ์ดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า การเพิ่มเงินอุดหนุนจากภาครัฐ (ฉากทัศน์ที่ 4)  อาจช่วยชะลอปัญหาการขาดดุลของระบบความคุ้มครองทางสังคมได้เพียงระยะสั้น แต่ต้องแลกมาด้วย ต้นทุนทางการคลังที่สูงขึ้นในระยะยาว หรือสร้างภาระทางการคลังระดับสูงโดยจะคิดเป็นร้อยละ 45.92 ของงบประมาณภาครัฐ ทำให้เหลืองบประมาณสำหรับการลงทุนและการพัฒนาด้านอื่นจำกัด ส่งผลต่อวินัยการคลังของประเทศและเป็นการผลักภาระหนี้สาธารณะไปสู่ประชากรวัยแรงงานรุ่นหลัง

ทั้งนี้ สศช.เสนอว่า เพื่อยกระดับและเสริมสร้างการจัดทำระบบความคุ้มครองทางสังคมที่เหมาะสมและยั่งยืนภาครัฐควรดำเนิน ดังนี้

ประการแรก การปรับสมดุลระบบสวัสดิการสู่รูปแบบหลายชั้น (Multi-tier Social ProtectionSystem) โดยเน้นบทบาทในการดำเนินหลักประกันขั้นพื้นฐาน ควบคู่กับการส่งเสริมให้ประชาชนเข้าร่วมหลักประกันในชั้นอื่น อาทิ ในระบบบำนาญภาครัฐจัดเบี้ยผู้สูงอายุเป็นพื้นฐาน และส่งเสริมการเข้าร่วมระบบบำนาญเสริมในเสาหลักอื่น ได้แก่ เสาหลักที่ 2 ระบบบำนาญเสริมที่เชื่อมโยงกับการทำงาน (ภาคบังคับหรือสมัครใจ) ในรูปแบบผลประโยชน์แบบการกำหนดเงินสมทบ  และเสาหลักที่ 3 การออมส่วนบุคคลภาคสมัครใจ ซึ่งเป็นกลไกเพิ่มเติมสำหรับกลุ่มบุคคลที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจ

ประการที่สอง การควบคุมต้นทุนและปรับทิศทางระบบสุขภาพ โดยพัฒนากลไกการจัดสรรทรัพยากรไปสู่การดูแลสุขภาพแบบมุ่งเน้นคุณค่า (Value-based Healthcare: VBHC) ให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ทางสุขภาพมากกว่าการเน้นการรักษา เช่น การจ่ายแบบเหมาจ่ายตามรายโรค และให้ความสำคัญกับมาตรการดูแลเชิงป้องกัน อาทิ ใช้มาตรการภาษีกับสินค้าที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพ และสร้างระบบจูงใจให้ประชาชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ซึ่งจะช่วยชะลอการเพิ่มขึ้นของความต้องการบริการรักษาพยาบาลและลดแรงกดดันต่อรายจ่ายด้านสุขภาพในระยะยาว

ประการที่สาม การปรับโครงสร้างรายรับและขยายพื้นที่ทางการคลัง โดยมุ่งการดึงประชากรและแรงงานกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบ แรงงานอิสระ (Gig Worker) และผู้ประกอบอาชีพอิสระเข้าสู่ระบบความคุ้มครองทางสังคมแบบร่วมจ่ายให้ครอบคลุมมากขึ้น ผ่านมาตรการจูงใจและกลไกการร่วมจ่ายสมทบที่ยืดหยุ่น สอดคล้องกับสถานะการทำงานและความสามารถในการจ่ายอย่างเหมาะสม เพื่อสนับสนุนการอยู่ในระบบอย่างต่อเนื่องและไม่สร้างภาระที่เกินสมควร และทบทวนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีและฐานภาษีรูปแบบใหม่ เพื่อเพิ่มฐานรายได้ภาครัฐและพื้นที่ทางการคลังสำหรับรองรับภาระรายจ่ายด้านสวัสดิการ ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น

ประการสุดท้าย การยกระดับประสิทธิภาพการจัดสวัสดิการ โดยเร่งพัฒนาระบบเชื่อมโยงข้อมูลสวัสดิการสังคมรายบุคคลที่เชื่อมโยงทั้งข้อมูลรายได้ ประวัติการเสียภาษี และการได้รับสวัสดิการ พร้อมทั้งปรับปรุงข้อมูลให้เป็นปัจจุบันอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ภาครัฐสามารถประเมินสิทธิและความจำเป็นของแต่ละบุคคลได้อย่างแม่นยำ นำไปสู่การลดปัญหาความซ้ำซ้อน การตกหล่น และการรั่วไหลของการให้ความช่วยเหลือ รวมถึงเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรทรัพยากรและช่วยรักษาพื้นที่ทางการคลังในระยะยาว