เกมใหม่"ภาษีทรัมป์" ไทยควรเดินหมากอย่างไร

ในช่วงต้นปี 2569 นับว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายการค้าสหรัฐฯ หลังศาลสูงสุดสหรัฐฯ ตัดสินเมื่อวันที่ 20 ก.พ. ว่าการใช้มาตรการภาษีตอบโต้ (Reciprocal Tariffs) ที่ประกาศโดยอ้างกฎหมาย International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขต ส่งผลให้รัฐบาลสหรัฐฯ ต้องระงับการจัดเก็บภาษีนำเข้าบางส่วนที่ประกาศไว้ในปี 2568  และหันมาใช้มาตรา 122 ของกฎหมายการค้าปี 1974 เรียกเก็บภาษีร้อยละ 10 กับประเทศคู่ค้าทั่วโลกเป็นการชั่วคราว 150 วัน ตั้งแต่วันที่ 24 กุมภาพันธ์– 24 กรกฎาคม 2569 เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาให้ขยายเวลาออกไป

ข้อจำกัดดังกล่าวทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ ต้องหาเครื่องมือทางภาษีที่มีฐานกฎหมายมั่นคงกว่า นั่นคือมาตรา 301 ของกฎหมายการค้าปี 1974 ซึ่งให้อำนาจผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) ตอบโต้นโยบายหรือนแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้า

โดยเมื่อวันที่ 2 มิ.ย. USTR ประกาศผลการสอบสวนในประเด็นที่ประเทศคู่ค้าไม่มีมาตรการห้ามและบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพในการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ (Forced Labor)  โดยอยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็นก่อนกำหนดมาตรการขั้นสุดท้าย ซึ่งประเทศไทยเป็นหนึ่งใน 60 เขตเศรษฐกิจที่ USTR เสนอให้ใช้มาตรการภาษี ขณะเดียวกัน ไทยยังเป็นหนึ่งใน 16 เขตเศรษฐกิจที่กำลังถูกสอบสวนในประเด็นการมีกำลังการผลิตและการผลิตส่วนเกินในภาคอุตสาหกรรม (structural excess capacity and production in manufacturing sectors) ด้วย 

นอกจากการสอบสวนภายใต้มาตรา 301 แล้ว โจทย์สำคัญอีกประการหนึ่งสำหรับทีมเจรจาไทยคือการรับมือกับข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ภายใต้กรอบข้อตกลงการค้าต่างตอบแทน (Agreements on Reciprocal Trade: ART) ซึ่งครอบคลุมตั้งแต่การเปิดตลาดสินค้าบริการแก่ผู้ประกอบการสหรัฐฯ ข้อตกลงการซื้อสินค้าสหรัฐฯและการลงทุนในสหรัฐฯ ไปจนถึงข้อกำหนดที่ให้ประเทศคู่ค้าดำเนินมาตรการทางการค้าต่อประเทศที่สามในแนวทางเดียวกับสหรัฐฯ ซึ่งท่าทีของไทยต่อประเด็นเหล่านี้เป็นปัจจัยสำคัญที่จะกำหนดระดับภาษีนำเข้าที่สหรัฐฯ จะเรียกเก็บจากไทย 

ดังนั้น “ไทยควรเดินหมากอย่างไร บนเกมใหม่ภาษีทรัมป์” มีมุมมองที่น่าสนใจจากนักวิชาการ  สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)  “ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์”  ได้วิเคราะห์โจทย์สำคัญที่ทีมเจรจาไทยกำลังเผชิญ พร้อมเสนอแนวทางในการรับมือกับมาตรการและข้อเรียกร้องทางการค้าของสหรัฐฯ ในบทความหัวข้อ “ ยอมเสียเบี้ย เพื่อรักษาขุน? ไทยควรเดินหมากอย่างไร บนเกมใหม่ภาษีทรัมป์”

โดยในบทความระบุว่า จากมาตรา 122 สู่มาตรา 301: ไทยเสี่ยงถูกเก็บภาษีนำเข้าสูงขึ้น   แต่ผลกระทบจากมาตรการ 301 ในประเด็นแรงงานบังคับ (forced labor) ยังมีค่อนข้างจำกัด  โดย USTR เสนอให้จัดเก็บภาษีเพิ่มเติม 2 อัตรา ได้แก่  ร้อยละ 10 สำหรับกลุ่มประเทศที่มีกฎหมายห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ หรือมีมาตรการบางส่วนที่ช่วยป้องกันการนำเข้าสินค้าดังกล่าว และร้อยละ 12.5 สำหรับกลุ่มประเทศที่เหลือ 

ประเทศไทยและเวียดนามอยู่ในกลุ่มที่สอง ขณะที่มาเลเซียและอินโดนีเซียอยู่ในกลุ่มแรก ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการที่ทั้งสองประเทศหลังได้ทำข้อตกลงการค้าต่างตอบแทน (ART) กับสหรัฐฯ แล้ว ซึ่งมีข้อผูกพันให้กำหนดมาตรการป้องกันการนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ

หาก USTR ประกาศใช้มาตรการ 301 ตามอัตราที่เสนอ เมื่อคำนวณรวมกับภาษีตามมาตรา 232 และรายการสินค้าที่ยังคงได้รับการยกเว้นภาษี อัตราภาษีเฉลี่ยแท้จริงที่ผู้ส่งออกไทยเผชิญจะอยู่ที่ราวร้อยละ 12  ซึ่งแทบไม่แตกต่างจากปัจจุบัน เช่นเดียวกับเวียดนามที่จะเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย ขณะที่มาเลเซียและอินโดนีเซียลดลงเล็กน้อย  

เหตุผลสำคัญที่อัตราภาษีเฉลี่ยแท้จริงแทบไม่เปลี่ยนแปลงเป็นเนื่องจากอัตราภาษีที่ USTR เสนอใกล้เคียงกับอัตราเดิมภายใต้มาตรา 122 อีกทั้งรายการสินค้าที่ได้รับการยกเว้นภาษีตามมาตรา 301 ประเด็นแรงงานบังคับก็แทบไม่แตกต่างจากบัญชีสินค้ายกเว้นในมาตรา 122 ส่งผลให้ฐานสินค้าที่ต้องเสียภาษีจริงแทบไม่เปลี่ยนแปลง

ทั้งนี้ สำหรับไทย สัดส่วนมูลค่าสินค้าส่งออกไปสหรัฐฯ ที่จะไม่ถูกเก็บภาษีทั้งจากมาตรา 301 ประเด็นแรงงานบังคับและมาตรา 232 อยู่ที่ราวร้อยละ 41 ของมูลค่าการส่งออกไปสหรัฐฯ ในปี 2567 ใกล้เคียงกับเวียดนามที่ร้อยละ 39  ขณะที่มาเลเซียมีสัดส่วนสูงที่สุดที่ร้อยละ 59 ส่วนอินโดนีเซียต่ำที่สุดที่ร้อยละ 16   

แม้มาตรการ 301 ในประเด็นแรงงานบังคับจะไม่ส่งผลกระทบต่อภาระภาษีของไทยมากนัก แต่ไทยก็ยังเสี่ยงที่จะเผชิญมาตรการภาษีเพิ่มเติมจากการสอบสวนตามมาตรา 301 ในประเด็นกำลังการผลิตส่วนเกิน

โดย USTR ตั้งประเด็นสอบว่านโยบายอุตสาหกรรมของบางประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการอุดหนุนจากภาครัฐ การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ การส่งเสริมการส่งออก หรือมาตรการอื่นๆ เป็นต้นตอให้เกิดกำลังการผลิตที่สูงเกินความต้องการ และการระบายสินค้าจำนวนมากออกสู่ตลาดโลก ส่งผลกระทบต่อผู้ผลิตและแรงงานในสหรัฐฯ 

สำหรับไทย USTR ยกข้อมูลหลายประการมาใช้ประกอบการสอบสวน อาทิ อัตราการใช้กำลังการผลิตของภาคการผลิตไทยที่ต่ำกว่าร้อยละ 60 ติดต่อกันสองปี และพุ่งเป้าไปที่อุตสาหกรรมสำคัญ 3 สาขา ได้แก่ ยานยนต์และชิ้นส่วน เครื่องจักร และยางพารา 

ที่น่าสนใจคือ USTR ยังเชื่อมโยงประเด็นนี้กับการลงทุนของบริษัทจีนในต่างประเทศ โดยตั้งข้อสังเกตว่าการลงทุนดังกล่าวอาจเป็นการย้ายกำลังการผลิตส่วนเกินของจีนไปยังประเทศอื่น และยกตัวอย่างกรณีของบริษัท BYD ที่ขยายฐานการผลิตไปยังไทยและประเทศอื่น เพื่อใช้เป็นช่องทางระบายการผลิตส่วนเกินของจีนเข้าสู่ตลาดโลกและสหรัฐฯ 

ดังนั้นหากผลการสอบสวนสรุปว่าไทยมีปัญหากำลังการผลิตส่วนเกิน USTR อาจเสนอให้ใช้มาตรการภาษีเพิ่มเติมภายใต้มาตรา 301 เมื่อรวมกับมาตรการจากประเด็นแรงงานบังคับ ก็จะทำให้อัตราภาษีเฉลี่ยที่แท้จริงของสินค้าไทยปรับสูงขึ้นอีก และในอนาคต ก็เป็นได้ว่า USTR อาจเปิดการสอบสวนในประเด็นอื่นเพิ่มเติมอีก 

อย่างไรก็ตาม อัตราภาษีที่ไทยจะเผชิญไม่ได้ขึ้นอยู่กับผลการสอบสวนตามมาตรา 301 เพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับผลการเจรจาข้อตกลงการค้าต่างตอบแทน (ART) กับสหรัฐฯ ด้วย ดังจะเห็นได้จากมาเลเซียและอินโดนีเซียที่บรรลุข้อตกลง ART และได้รับอัตราภาษีตามมาตรา 301 ในประเด็นแรงงานบังคับต่ำกว่าไทย ดังนั้น ความท้าทายของไทยจึงอยู่ที่การกำหนดท่าทีและการตอบสนองต่อข้อเรียกร้องต่างๆ ในการเจรจา ART กับสหรัฐฯ

ปัจจุบัน สหรัฐฯ ได้บรรลุข้อตกลง ART กับ 9 ประเทศ โดยในอาเซียนมี 3 ประเทศ ได้แก่ มาเลเซีย อินโดนีเซีย และกัมพูชา ส่วนไทยได้ลงนามในกรอบข้อตกลงเบื้องต้นและกำลังหารือรายละเอียดของข้อตกลง ART ในกรอบข้อตกลงเบื้องต้นไทยตกลงจะยกเลิกภาษีนำเข้ากว่าร้อยละ 99 ของรายการสินค้า และผ่อนคลายมาตรการที่มิใช่ภาษีในหลายสาขา เช่น ลดอุปสรรคต่อการนำเข้าสินค้าเกษตรและเนื้อสัตว์จากสหรัฐฯ รวมถึงผ่อนคลายข้อจำกัดการถือหุ้นต่างชาติในธุรกิจโทรคมนาคม และไทยยังตกลงเพิ่มการจัดซื้อสินค้าและบริการจากสหรัฐฯ ด้วย เช่น ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ กากถั่วเหลือง LNG น้ำมันดิบ และเครื่องบิน 

ส่วนในข้อตกลง ART สหรัฐฯ คงจะผลักดันให้ไทยเปิดตลาดเพิ่มเติม พร้อมกับปรับนโยบายกฎระเบียบด้านการค้าและการลงทุนภายในประเทศ เช่น การคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา และมาตรฐานด้านความปลอดภัยและสุขอนามัยของสินค้า ยิ่งไปกว่านั้น ไทยอาจถูกกดดันให้ยอมรับข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินมาตรการต่อประเทศที่สาม ดังจะเห็นได้จากข้อตกลง ART ของอินโดนีเซีย  (ข้อตกลงของมาเลเซียมีรายละเอียดคล้ายกัน) เช่น อินโดนีเซียต้องปรึกษาหารือกับสหรัฐฯ ก่อนทำข้อตกลงการค้าดิจิทัลกับประเทศอื่นที่จะกระทบต่อผลประโยชน์สำคัญของสหรัฐฯ (Article 3.3: Digital Trade Agreements) เป็นต้น 

นายศุภณัฏฐ์  มีความเห็นว่า การจะยอมรับข้อตกลง ART ต้องชั่งน้ำหนักผลได้และผลเสียอย่างรอบคอบซึ่งเป้าหมายของไทยไม่ควรอยู่ที่การลดอัตราภาษีให้ต่ำที่สุดเพียงอย่างเดียว  โดยยอมรับข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ทุกประการ แต่ต้องชั่งน้ำหนักว่าภาษีที่ลดลงนั้นต้องแลกกับอะไร และคุ้มค่ากับต้นทุนหรือไม่ โดยเฉพาะผลกระทบต่อผู้ผลิตและประชาชน รวมถึงผลต่ออิสระในการกำหนดนโยบายการค้าและการลงทุนของไทย ซึ่งอาจกระทบต่อความสัมพันธ์ทางการค้าและการลงทุนกับจีน ขณะเดียวกัน ไทยก็ไม่ควรยึดมุ่งปฏิเสธข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ เป็นเป้าหมาย เพราะบางประเด็นสอดคล้องกับทิศทางการปฏิรูปเศรษฐกิจที่ไทยควรดำเนินการอยู่แล้ว

ภายใต้หลักคิดดังกล่าว ทีมเจรจาไทยควรยึดแนวทางสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ ดังนี้

1. หาทางเจรจาลดภาษี โดยชี้ให้เห็นประโยชน์ที่จะเกิดกับสหรัฐฯ แม้จะเป็นเรื่องยากที่สหรัฐฯ จะยอมลดภาษีให้ไทยเป็นกรณีพิเศษ เว้นแต่จะยอมรับเงื่อนไขที่สหรัฐฯต้องการเพิ่มเติม แต่หากไทยสามารถชี้ให้เห็นว่าการลดภาษีนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อสหรัฐฯ ด้วย ก็อาจเพิ่มโอกาสในการเจรจาได้มากขึ้น 

เช่น เสนอลดภาษีอาหารสัตว์เลี้ยงที่ใช้ข้าวโพดและสารอาหารจากสหรัฐฯ เป็นส่วนผสมหลัก ซึ่งจะช่วยจูงใจให้ผู้ผลิตไทยนำเข้าวัตถุดิบจากสหรัฐฯ มากขึ้น 

2. ยอมรับและใช้ข้อเสนอการเปิดเสรีเป็นโอกาสปฏิรูปเศรษฐกิจ ไทยควรใช้การเจรจาครั้งนี้เป็นโอกาสทบทวนมาตรการกีดกันทางการค้าและการลงทุนที่สร้างภาระต่อเศรษฐกิจ และเปิดตลาดในสาขาที่จะช่วยยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทย 

เช่น การเปิดการแข่งขันในธุรกิจโทรคมนาคม ซึ่งจะช่วยลดการผูกขาดตลาด หรือการทยอยเปิดเสรีตลาดข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากสหรัฐฯ ซึ่งมีราคาถูก จะช่วยลดต้นทุนการผลิตอาหารสัตว์และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมปศุสัตว์

อย่างไรก็ตาม การเปิดตลาดและการปฏิรูปย่อมมีทั้งผู้ได้และผู้เสียประโยชน์ รัฐบาลจึงต้องกล้าผลักดันการปฏิรูปในสาขาที่เป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวม แม้อาจกระทบต่อผลประโยชน์ของบางกลุ่ม พร้อมทั้งจัดให้มีมาตรการชดเชยและสนับสนุนการปรับตัวของผู้ได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะผู้ประกอบการและเกษตรกรรายย่อย

3. พยายามขอข้อยกเว้นสำหรับเงื่อนไขที่มีต้นทุนสูงต่อประเทศ สำหรับข้อเสนอของสหรัฐฯ บางประการที่จะส่งผลกระทบในวงกว้างต่อเศรษฐกิจหรือประชาชน ไทยควรพยายามสงวนจุดยืนหรือเจรจาขอข้อยกเว้นให้มากที่สุด 

ตัวอย่างหนึ่งที่สหรัฐฯ อาจผลักดันคือการคุ้มครองข้อมูลยา (data exclusivity) ซึ่งห้ามผู้ผลิตยาสามัญ (generic) นำข้อมูลการทดลองของบริษัทยาต้นแบบมาใช้ขึ้นทะเบียนยาในช่วงเวลาหนึ่ง แม้สิทธิบัตรยาจะหมดอายุแล้ว การยอมรับเงื่อนไขนี้จะทำให้ยาสามัญที่มีราคาถูกเข้าสู่ตลาดล่าช้าลง เพิ่มภาระงบประมาณด้านสาธารณสุข และกระทบต่อการเข้าถึงยาของประชาชน

หากไม่สามารถหลีกเลี่ยงเงื่อนไขดังกล่าวได้ ไทยควรเจรจาขอข้อยกเว้นสำหรับยาที่มีความสำคัญต่อระบบสาธารณสุข หรือขอระยะเปลี่ยนผ่าน (transition period) 5–10 ปี เพื่อลดผลกระทบต่อประชาชนและเตรียมมาตรการรองรับที่เหมาะสม

4. ตกลงร่วมมือแก้ไขปัญหาการค้าที่ไม่เป็นธรรม โดยไม่สูญเสียอิสระในการกำหนดนโยบาย

ไทยควรแสดงให้สหรัฐฯ เห็นว่าพร้อมร่วมมือแก้ปัญหาการค้าที่ไม่เป็นธรรม เช่น การป้องกันการสวมสิทธิ์ถิ่นกำเนิดสินค้า (transshipment) ซึ่งเป็นการนำสินค้าจากประเทศที่สามมาแปรรูปเพียงเล็กน้อยก่อนส่งออกไปสหรัฐฯ เพื่อหลบเลี่ยงภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ โดยแทบไม่สร้างมูลค่าเพิ่มให้เศรษฐกิจไทย แต่กลับเพิ่มความเสี่ยงที่ผู้ส่งออกไทยจะถูกตรวจสอบหรือเผชิญมาตรการทางการค้าที่เข้มงวดขึ้น

ขณะเดียวกัน ไทยควรรักษาพื้นที่ในการกำหนดนโยบายการค้าและการลงทุนของตนเอง โดยหลีกเลี่ยงข้อกำหนดที่เปิดทางให้สหรัฐฯ มีอิทธิพลต่อนโยบายของไทยต่อประเทศที่สาม หากหลีกเลี่ยงไม่ได้ ก็ควรเจรจาให้ข้อผูกพันอยู่บนหลักการของการปรึกษาหารือและความร่วมมือ โดยกำหนดให้ทั้งสองฝ่ายหารือร่วมกันและดำเนินมาตรการเมื่อเห็นพ้องร่วมกันว่าเป็นประเด็นด้านความมั่นคงหรือความเสี่ยงทางเศรษฐกิจของทั้งสองประเทศ

อย่างไรก็ดี การเจรจากับสหรัฐฯ เพียงลำพังเป็นเรื่องยาก เพราะแต่ละประเทศมีอำนาจต่อรองจำกัด ที่ผ่านมา ประเทศอาเซียนต่างแยกกันเจรจาและเร่งบรรลุข้อตกลงก่อนประเทศอื่น ทำให้สหรัฐฯ สามารถใช้เงื่อนไขที่ประเทศหนึ่งยอมรับแล้วเป็นบรรทัดฐานในการเจรจากับประเทศถัดไป ส่งผลให้ข้อเรียกร้องมีแนวโน้มเข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ

อาเซียนจึงควรเปลี่ยนจากการเจรจาแยกกันมาเป็นการกำหนดจุดยืนร่วมในประเด็นที่เป็นผลประโยชน์ร่วม เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองกับสหรัฐฯ และแม้บางประเทศจะลงนามข้อตกลง ART แล้ว แต่ก็ยังมีโอกาสสำหรับการประสานจุดยืนร่วม เนื่องจากข้อตกลง ART ยังต้องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาของแต่ละประเทศ ซึ่งอาจมีการทบทวนข้อตกลงบางประการได้ และข้อตกลงบางข้อยังเปิดให้กำหนดรายละเอียดเพิ่มเติมได้

นอกจากการเจรจาข้อตกลง ART ซึ่งเป็นโจทย์เฉพาะหน้าแล้ว  ในระยะกลางและระยะยาว ไทยควรวางยุทธศาสตร์ด้านการค้าและการลงทุนเพื่อรับมือกับความเสี่ยงจากสงครามการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนที่มีแนวโน้มรุนแรงขึ้น ในด้านหนึ่ง ผู้ส่งออกไทยจะมีความไม่แน่นอนสูงในการเข้าถึงตลาดสหรัฐฯ จากการใช้ภาษีนำเข้าและมาตรการกีดกันทางการค้าของสหรัฐฯ ตามนโยบายของประธานาธิบดีสหรัฐ ซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา อีกด้านหนึ่ง การพึ่งพาการค้าและการลงทุนจากจีนในระดับสูงจะยิ่งเพิ่มความเสี่ยงให้ไทยตกเป็นเป้าหมายของมาตรการทางการค้าจากสหรัฐฯ

เพื่อลดความเสี่ยงดังกล่าว ไทยควรเร่งกระจายตลาดส่งออกนอกเหนือจากสหรัฐฯ โดยเดินหน้าเจรจาความตกลงการค้าเสรี (FTA) กับคู่ค้าใหม่ เช่น สหภาพยุโรป แคนาดา สหรัฐอาณาจักรและประเทศในตะวันออกกลาง รวมทั้งทบทวนและขยายขอบเขต FTA ที่มีอยู่แล้วกับอินเดีย เพื่อกระจายตลาดส่งออกและลดผลกระทบจากความผันผวนของมาตรการการค้าสหรัฐฯ ในอนาคต

ขณะเดียวกัน ไทยควรจัดการปัญหาสินค้าสวมสิทธิ์จากจีนอย่างจริงจัง และทบทวนนโยบายส่งเสริมการลงทุน โดยลดหรือยกเลิกการให้สิทธิประโยชน์แก่การลงทุนที่สร้างมูลค่าเพิ่มในไทยต่ำ เช่น การลงทุนจากจีนที่นำเข้าวัตถุดิบและชิ้นส่วนจากจีนในสัดส่วนสูง เพราะไม่คุ้มกับรายได้ที่รัฐต้องสูญเสียจากการให้สิทธิประโยชน์ อีกทั้งยังเพิ่มความเสี่ยงที่สหรัฐฯ จะมองไทยเป็นฐานให้จีนหลบเลี่ยงมาตรการทางการค้า หรือเป็นฐานระบายกำลังการผลิตส่วนเกินของจีน