ระบบบำนาญทั่วโลก-ไทยวิกฤต เสี่ยงเงินหมดหลังคนอายุยืนขึ้น

ระบบบำนาญทั่วโลกกำลังเผชิญแรงกดดันครั้งใหญ่ เมื่อคนมีอายุยืนยาวขึ้น แต่เด็กเกิดใหม่น้อยลง ส่งผลให้กองทุนต้องจ่ายเงินให้ผู้เกษียณนานขึ้น ขณะที่จำนวนแรงงานรุ่นใหม่ที่ส่งเงินสมทบกลับลดลง จนเกิดคำถามสำคัญว่า เงินบำนาญที่คนรุ่นปัจจุบันจ่ายสะสมไว้ จะเพียงพอสำหรับคนรุ่นต่อไปหรือไม่

สถานการณ์นี้เป็นหนึ่งในปัจจัยที่สร้างแรงกดดันต่อระบบสวัสดิการและเงินบำนาญในหลายประเทศ โดยรายงานดัชนีบำนาญโลกปี 2026 หรือ MCGPI พบว่า จากระบบบำนาญ 55 ระบบที่ประเมิน มีถึง 43 ระบบที่อัตราการเกิดต่ำกว่าระดับทดแทนประชากรที่ 2.1 คนต่อผู้หญิงหนึ่งคน และในจำนวนนี้ 23 ระบบมีอัตราการเกิดต่ำกว่า 1.5 คนแล้ว

ขณะเดียวกัน คนที่มีอายุครบ 65 ปีในประเทศพัฒนาแล้ว มีอายุยืนยาวขึ้น 50.9% เมื่อเทียบกับปี 1950 หรือมีชีวิตหลังวัยเกษียณเพิ่มขึ้นอีกราว 20 ปี นั่นหมายความว่ากองทุนต้องแบกรับภาระจ่ายเงินบำนาญยาวนานขึ้น ขณะที่ฐานแรงงานผู้ส่งเงินเข้าระบบกำลังหดตัว

ความท้าทายนี้กระทบระบบบำนาญหลัก 2 รูปแบบแตกต่างกันรูปแบบแรก คือระบบกำหนดสิทธิประโยชน์ หรือระบบที่รับประกันเงินบำนาญตามจำนวนที่กำหนดไว้ล่วงหน้า เมื่อผู้เกษียณมีอายุยืนขึ้น กองทุนก็ต้องจ่ายเงินนานขึ้น ขณะที่ระบบซึ่งนำเงินจากคนทำงานปัจจุบันมาจ่ายให้ผู้เกษียณโดยตรง ก็ยิ่งเปราะบางเมื่อจำนวนคนทำงานลดลง

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการประเมินว่ากองทุนประกันสังคมส่วนเกษียณอายุและผู้รอดชีวิต หรือ OASI อาจใช้เงินสำรองหมดภายในปลายปี 2032อย่างไรก็ตาม เงินสำรองหมดไม่ได้หมายความว่าผู้เกษียณจะไม่ได้รับเงินเลย เพราะกองทุนยังมีรายได้จากภาษีเงินเดือนของแรงงานที่ทำงานอยู่ แต่จะสามารถจ่ายผลประโยชน์ได้เพียงประมาณ 78% ของจำนวนที่กำหนดไว้ตามกฎหมายเดิม หรือมีความเสี่ยงถูกปรับลดเงินบำนาญลงราว 22% หากไม่มีการปฏิรูปก่อนถึงกำหนด

ส่วนรูปแบบที่สอง คือระบบกำหนดเงินสมทบ ซึ่งนำเงินที่สมาชิกสะสมไว้ไปลงทุน แล้วจ่ายคืนตามเงินออมและผลตอบแทนที่ได้รับ ระบบนี้ก็มีความเสี่ยงเช่นกัน เพราะเมื่อคนเกษียณเพิ่มขึ้นและทยอยถอนเงินออก กองทุนอาจมีเงินจ่ายออกมากกว่าเงินสมทบที่รับเข้ามา และสมาชิกเองก็เสี่ยงที่เงินออมจะหมดก่อนเสียชีวิต

แรงกดดันดังกล่าวกำลังเปลี่ยนทิศทางการลงทุนของกองทุนบำนาญ โดยบางแห่งต้องเพิ่มการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงและซับซ้อนมากขึ้น เช่น หุ้นนอกตลาด โครงสร้างพื้นฐาน และสินเชื่อภาคเอกชน เพื่อสร้างผลตอบแทนมารองรับภาระในระยะยาว 

อีหหนึ่งตัวอย่างเช่นที่ออสเตรเลีย ข้อมูลปี 2025 ของหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงินออสเตรเลีย พบว่า กองทุน Superannuation ราว 1 ใน 3 มีกระแสเงินสดจากสินทรัพย์ติดลบในช่วง 3 ปี เนื่องจากมีเงินจ่ายออกมากกว่าเงินสมทบที่ได้รับ  ด้านผู้บริหารกองทุนบำนาญออสเตรเลีย Hostplus มองว่า การเปลี่ยนแปลงทางประชากรเป็นเพียงหนึ่งในหลายปัจจัยที่กำหนดทิศทางการลงทุน พร้อมเน้นความสำคัญของการกระจายความเสี่ยง ทั้งประเภทสินทรัพย์ ภูมิภาค และอุตสาหกรรม

โจทย์ใหญ่ของระบบบำนาญทั่วโลกจึงไม่ใช่แค่การหาเงินมาจ่ายให้ผู้เกษียณในวันนี้ แต่ต้องทำอย่างไรให้กองทุนมีความมั่นคงเพียงพอสำหรับคนรุ่นต่อไป ทั้งการปฏิรูประบบเงินสมทบ การลงทุน การขยายกำลังแรงงานผ่านนโยบายย้ายถิ่นฐาน และการใช้เทคโนโลยีเพิ่มผลิตภาพแรงงาน

เพราะในวันที่คนมีอายุยืนขึ้น การเกษียณอาจยาวนานหลายสิบปี แต่หากจำนวนคนที่ช่วยกันเติมเงินเข้ากองทุนลดลงเรื่อย ๆ ระบบบำนาญที่เคยรองรับคนรุ่นก่อน ก็อาจไม่สามารถรองรับคนรุ่นใหม่ได้อีกต่อไป

หันกลับมาดูประเทศไทย ระบบบำนาญภาคประชาชนที่ใหญ่ที่สุดอย่างกองทุนประกันสังคม กำลังเผชิญโจทย์ใหญ่จากสังคมสูงวัย แม้ปัจจุบันจะมีสมาชิกกว่า 24.7–24.8 ล้านคน และมีเงินกองทุนรวมประมาณ 2.85–3 ล้านล้านบาท แต่ทีดีอาร์ไอเตือนว่า หากไม่มีการปฏิรูปอย่างจริงจัง เงินกองทุนอาจเริ่มติดลบในปี 2580 และมีความเสี่ยงที่จะหมดลงในช่วงปี 2595–2601 หรืออีกราว 27 ปีข้างหน้า

สาเหตุสำคัญมาจากจำนวนแรงงานที่ส่งเงินสมทบลดลง สวนทางกับจำนวนผู้เกษียณที่เพิ่มขึ้นและมีอายุยืนยาวขึ้น ทำให้กองทุนต้องจ่ายบำนาญนานกว่าเดิม ขณะที่ผลตอบแทนจากการลงทุนยังอยู่ในระดับประมาณ 2–3% รวมถึงข้อจำกัดด้านการบริหารจัดการและธรรมาภิบาล

นายชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโสทีดีอาร์ไอ เสนอให้เร่งปฏิรูปกองทุนผ่าน 3 มาตรการสำคัญมาตรการแรก คือทยอยเพิ่มเงินสมทบส่วนบำนาญ ทั้งจากนายจ้างและลูกจ้าง จาก 6% เป็น 12% เพื่อเพิ่มเงินไหลเข้ากองทุน มาตรการที่สอง คือปรับพอร์ตการลงทุนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ตั้งเป้าเพิ่มผลตอบแทนเฉลี่ยจาก 2–3% เป็น 5–6%  และมาตรการที่สาม คือทยอยขยายอายุเริ่มรับบำนาญจาก 55 ปี เป็น 60 ปี โดยเปิดข้อยกเว้นสำหรับผู้ที่ไม่สามารถทำงานต่อได้

นอจกากนี้ ในระยะยาวยังเสนอให้นำระบบบัญชีรายบุคคล หรือ Notional Defined Contribution มาใช้ เพื่อให้เงินบำนาญสัมพันธ์กับเงินสมทบและรายได้ของแต่ละคน แต่ยังคงมีบำนาญขั้นต่ำรองรับผู้เกษียณ รวมถึงนำกลไกปรับตัวอัตโนมัติมาใช้ เพื่อให้ระบบสามารถปรับตามสถานะทางการเงินของกองทุน เศรษฐกิจ และโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป

อีกประเด็นสำคัญคือธรรมาภิบาล ทีดีอาร์ไอเสนอให้เปิดเผยข้อมูลการลงทุนและการใช้งบประมาณอย่างละเอียด เพิ่มระบบตรวจสอบอิสระ และแยกกองทุนบำนาญออกจากระบบราชการ จัดตั้งเป็นองค์กรอิสระที่มีผู้บริหารมืออาชีพด้านการลงทุนเข้ามาดูแล โดยมีบอร์ดกำกับและประเมินผลงาน

ขณะเดียวกัน รัฐบาลก็เดินหน้าปรับกฎหมายประกันสังคมให้รองรับสังคมสูงวัย โดยเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายนที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคมฉบับใหม่ ซึ่งมีสาระสำคัญคือขยายอายุผู้ประกันตนมาตรา 33 จาก 60 ปี เป็น 65 ปี พร้อมปรับเพิ่มสิทธิประโยชน์หลายด้าน ทั้งเงินสงเคราะห์บุตร เงินชดเชยกรณีลาคลอด และเงินทดแทนกรณีทุพพลภาพสูงสุด 70% ของค่าจ้าง

ร่างกฎหมายยังเปิดทางให้ผู้ประกันตนเลือกรับสิทธิชราภาพได้ทั้งแบบบำนาญรายเดือนหรือบำเหน็จเงินก้อน และเปิดโอกาสให้ผู้รับบำนาญสมัครเป็นผู้ประกันตนต่อ เพื่อรักษาสิทธิประโยชน์ด้านสุขภาพและชีวิต 

อีกหนึ่งมาตรการที่ถูกจับตาคือ “3 ขอ” ประกอบด้วย ขอเลือก ขอคืน และขอกู้ ซึ่งรัฐบาลต้องการเพิ่มความยืดหยุ่นในการใช้เงินออมชราภาพ โดย"ขอเลือก" คือการเปิดโอกาสให้ผู้ที่ส่งเงินสมทบไม่น้อยกว่า 180 เดือน และเข้าเงื่อนไขตามกฎหมาย เลือกได้ว่าจะรับเงินเป็นบำนาญรายเดือนหรือบำเหน็จเงินก้อน

"ขอคืน" คือเปิดทางให้ผู้ที่ส่งเงินสมทบไม่น้อยกว่า 60 เดือน ขอรับเงินชราภาพบางส่วนก่อนวัยเกษียณได้ หากเกิดวิกฤตหรือภัยพิบัติที่ส่งผลกระทบต่อความเป็นอยู่อย่างร้ายแรง และ"ขอกู้" คือการนำเงินสมทบกรณีชราภาพบางส่วนไปใช้เป็นหลักประกันในการขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินที่ทำข้อตกลงกับสำนักงานประกันสังคม

อย่างไรก็ตาม การใช้สิทธิขอคืนและขอกู้รวมกันจะต้องไม่เกิน 30% ของเงินสมทบกรณีชราภาพ และไม่เกิน 2 เท่าของฐานคำนวณค่าจ้างขั้นสูงของผู้ประกันตนมาตรา 33 ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด

แต่ทั้งหมดนี้ยังมีเงื่อนไขสำคัญ เพราะร่างกฎหมายประกันสังคมฉบับใหม่และมาตรการ 3 ขอ ยังอยู่ระหว่างเตรียมเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ผู้ประกันตนจึงยังไม่สามารถใช้สิทธิใหม่ได้ในขณะนี้