เปิดหีบรัฐบาลทั่วโลก“แบกหนี้”ยุค COVID-19

ขณะนี้ทั่วโลกฝากความหวังหนึ่งเดียวไว้กับ “วัคซีนโควิด-19” ที่จะช่วยให้ผู้คนกลับมาใช้ชีวิตแบบปกติหลังเผชิญวิกฤตไวรัสมาอย่างยาวนาน นำไปสู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจและการจ้างงานที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้รัฐบาลจัดเก็บภาษีได้เพิ่ม รวมทั้งประหยัดเม็ดเงินสนับสนุนทางการคลังที่ใช้เพื่อเยียวยาและกระตุ้นเศรษฐกิจจากโควิด-19

แต่จนกว่าจะควบคุมการแพร่ระบาดของโควิด-19 ได้จริงๆ รัฐบาลแต่ละประเทศก็ยังต้องใช้นโยบายการคลังที่ยืดหยุ่น เพื่อสนับสนุนระบบสาธารณสุข ครัวเรือน ภาคธุรกิจ และการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นมาก แต่จะมากน้อยแค่ไหนขึ้นอยู่กับผลกระทบของแต่ละประเทศ เศรษฐกิจอินไซต์วันนี้จะมาเจาะลึกสถานการณ์หนี้สาธารณะของแต่ละประเทศกันว่ามีมากน้อยแค่ไหน 

รายงาน Fiscal Monitor ฉบับล่าสุดของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่า ท่ามกลางการระบาดของโควิด-19 ประเทศต่างๆ ดำเนินนโยบายทางการคลังมากมายอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ทั้งในแง่ความรวดเร็วและวงเงินที่ใช้ โดยในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา นับถึงวันที่ 17 มีนาคม เม็ดเงินสนับสนุนทางการคลังของภาครัฐทั่วโลก เพื่อบรรเทาผลกระทบจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หดตัว และช่วยกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รวมทั้งหมดอยู่ที่ราว 16 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ  แบ่งเป็น 10 ล้านล้านดอลลาร์ มาจากรายจ่ายเพิ่มเติมและลดการจัดเก็บรายได้ ส่วนอีก 6 ล้านล้านดอลลาร์ มาจากการอัดฉีดเงินทุน การปล่อยสินเชื่อ และการค้ำประกันเงินกู้

ทั้งนี้ เมื่อเปรียบเทียบการสนับสนุนทางการคลัง พบว่า ราวครึ่งหนึ่งของเม็ดเงินสนับสนุนทางการคลังในเขตเศรษฐกิจพัฒนาแล้วในกลุ่ม G20 ถูกใช้ไปเพื่อรักษาการจ้างงานและสนับสนุนรายได้ภาคครัวเรือน ส่วนเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่มุ่งเน้นการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและรักษาการจ้างงาน 

IMF ระบุว่า วิกฤตโควิด-19 ส่งผลกระทบต่อตลาดแรงงานแบบหยั่งลึกและกระทบเป็นวงกว้าง โดยเฉพาะแรงงานทักษะต่ำ แรงงานนอกระบบ แรงงานอายุน้อย และแรงงานผู้หญิง ถือเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบหนักที่สุด 

นอกจากนี้ เขตเศรษฐกิจพัฒนาแล้วยังเตรียมมาตรการการคลังอย่างต่อเนื่อง อย่างในปีนี้ก็จัดสรรงบส่วนนี้ 6% ของ GDP สำหรับจัดการวิกฤตไวรัส ช่วยผู้ได้รับผลกระทบ และสนับสนุนการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ขณะที่เขตเศรษฐกิจเกิดใหม่และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ ทุ่มใช้มาตรการสนับสนุนทางการคลังในช่วงแรกที่เกิดการระบาด และหลายมาตรการก็สิ้นสุดไปแล้ว

แม้มาตรการสนับสนุนทางการคลังจะช่วยเศรษฐกิจไม่ให้หดตัวรุนแรงและเกิดการว่างงานขนานใหญ่ แต่ขณะเดียวกัน ก็ทำให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลลดลง เกิดการขาดดุลงบประมาณมหาศาล และหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นแตะระดับที่ไม่เคยเป็นมาก่อน ทั้งในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว เขตเศรษฐกิจเกิดใหม่ และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ

รายงานประเมินว่า ในปี 2563 การขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยทั่วโลกอยู่ที่ 10.8% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมโลก หรือ GDP โลก  โดยพบว่ากลุ่มที่ขาดดุลงบประมาณมากที่สุดคือ กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วที่ขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ 11.7% ของ GDPกลุ่มประเทศพัฒนา   ส่วนเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่อยู่ที่ 9.8% ของ GDP เขตเศรษฐกิจเกิดใหม่ และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำอยู่ที่ 5.5% ของ GDP กลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ 

ขณะที่คาดว่าการขาดดุลงบประมาณในปีนี้ IMF น่าจะลดลงในประเทศส่วนใหญ่ เนื่องจากมาตรการเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19 ทยอยสิ้นสุดลง รัฐบาลเริ่มมีรายได้เพิ่มขึ้น และตัวเลขการว่างงานลดลง แต่ก็มีบางประเทศที่ยังคงการสนับสนุนทางการคลังต่อไป เช่น แคนาดาที่ยังไม่มีแผนจะถอนการสนับสนุนทางการคลัง ส่วนอังกฤษยังขยายมาตรการสนับสนุนทางการคลังเพื่อบรรเทาผลกระทบจากโควิด-19 จนถึงเดือนกันยายนปีนี้ และญี่ปุ่นก็ประกาศแผนสนับสนุนทางการคลังในปีนี้ รวมถึงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่คำนึงถึงภาวะโลกร้อน และลงทุนเทคโนโลยีดิจิทัล

ขณะที่ ตัวเลขหนี้ภาครัฐ หรือ หนี้สาธารณะทั่วโลกในปีที่แล้ว ก็แตะระดับที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนที่ 97.3% ของ GDP โลก เพิ่มขึ้น 13% จากระดับก่อนเกิดการแพร่ระบาด และคาดว่าจะทรงตัวที่ระดับ 98.9% ของ GDP ในปีนี้ ก่อนจะขยับขึ้นแตะ 99% ในปี 2565 แต่สัดส่วนหนี้ต่อ GDP ของประเทศส่วนใหญ่จะเริ่มทรงตัวหรือลดลง ยกเว้นบางประเทศที่มีปัจจัยอื่นๆ ร่วมด้วย เช่น การเข้าสู่สังคมสูงอายุ และความจำเป็นในการพัฒนาด้านต่างๆ

การหดตัวของเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ประกอบกับการใช้เม็ดเงินสนับสนุนทางการคลังมหาศาล ส่งผลให้รัฐบาลในเขตเศรษฐกิจพัฒนาแล้วมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 120.1% ในปี 2563 และคาดว่าจะอยู่ที่ 122.5% ในปีนี้ หลายประเทศมีแนวโน้มที่หนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นในระยะกลาง จากการใช้จ่ายเพื่อช่วยประชาชนบรรเทาภาวะวิกฤต รวมถึงสนับสนุนการจ้างงานและพัฒนานวัตกรรม

หากเทียบในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วด้วยกัน ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีสัดส่วนหนี้ภาครัฐโดยรวมสูงที่สุดในปีนี้ อยู่ที่ราว 256.5% ต่อ GDP // รองลงมาเป็นกรีซที่ 210.0% ต่อ GDP // ตามด้วยสหรัฐฯ 132.8% ของ GDP // โปรตุเกส 131.4% ของ GDP // และสิงคโปร์ 129.5% ของ GDP

สำหรับสัดส่วนหนี้ภาครัฐต่อ GDP ในกลุ่มเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่และรายได้ปานกลาง เมื่อปีที่แล้ว เฉลี่ยอยู่ที่ 64.4% เพิ่มขึ้นเกือบ 10% จากปีก่อนหน้าที่อยู่ที่ 54.7% สะท้อนถึงการหดตัวทางเศรษฐกิจที่รุนแรง รวมถึงรายได้จากการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ที่ลดลง  ขณะที่หนี้ต่อ GDP ในปีนี้คาดว่าจะเพิ่มเป็น 65.1% และเพิ่มต่อเนื่องไปอยู่ที่ 73.2% ของ GDP ในปี 2569

ปัจจัยหลักๆ ที่ขับเคลื่อนสัดส่วนหนี้ภาครัฐต่อ GDP ของเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่ คือ จีน ซึ่งคาดว่าในปีนี้สัดส่วนหนี้ของจีนจะอยู่ที่ 69.6% ของ GDP สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศอื่นๆ ในกลุ่มนี้ซึ่งอยู่ที่ 65.1%  ทั้งนี้หนี้ภาครัฐของจีนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องอยู่ที่ 86% ในปี 2569  ขณะที่ประเทศขนาดใหญ่อย่างอินเดียก็มีสัดส่วนหนี้ภาครัฐต่อ GDP อยู่ในระดับสูง 86.6%

อย่างไรก็ดี เมื่อเทียบในกลุ่มเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่และรายได้ปานกลาง  “แองโกลา” เป็นประเทศที่มีหนี้ภาครัฐโดยรวมมากสุด 110.7% ของ GDP ในปีนี้ // รองลงมาเป็นศรีลังกา 105.4% ของ GDP // ตามด้วยบราซิลที่ 98.4% ของ GDP // อันดับ 4 คือ เลบานอน 93.1% ของ GDP // อันดับ 5 ได้แก่ อียิปต์ 92.9% ของ GDP // ส่วนไทยที่อยู่ในกลุ่มนี้มีหนี้รวม 55.9% ของ GDP

นอกจากนี้ เขตเศรษฐกิจเกิดใหม่เกือบทั้งหมดดำเนินนโยบายการคลังแบบผ่อนคลายในปีที่แล้ว ตัวเลขขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยอยู่ที่ 9.8% ของ GDP เพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่าจาก 4.7% ในปีก่อนวิกฤตโควิด-19 และคาดว่าในปีนี้ตัวเลขขาดดุลงบประมาณของเขตเศรษฐกิจเกิดใหม่จะลดลงอยู่ที่ 7.7% เนื่องจากเศรษฐกิจน่าจะเริ่มฟื้นตัวหลังเดือนเมษายน ทำให้ประเทศต่างๆ จัดเก็บรายได้เข้าคลังได้เพิ่มขึ้น และจ่ายเงินเยียวยาวิกฤตไวรัสลดลง 

หลายประเทศในกลุ่มนี้ประกาศมาตรการสนับสนุนทางการคลังขนานใหญ่ในปีที่แล้ว โดยเฉพาะจีนที่ทุ่มงบสนับสนุนทางการคลังเพื่อควบคุมการแพร่ระบาดของโควิด-19 โดยเร็ว ด้านอินเดียประกาศมาตรการต่างๆ รวมถึงการจูงใจในการลงทุน การอุดหนุนภาคการเกษตร สนับสนุนภาคครัวเรือนและเพิ่มการจ้างงาน และบราซิลก็เพิ่มการใช้จ่ายด้านโครงข่ายรองรับทางสังคม รวมทั้งสนับสนุนการจ้างงาน

ด้านกลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ สัดส่วนหนี้ต่อ GDP ในกลุ่มนี้อยู่ที่ 49.5% ของ GDP เมื่อปีที่แล้ว และจะลดลงแตะที่ 48.6% ในปีนี้ ขณะเดียวกันบางประเทศก็เผชิญความเปราะบางเรื่องหนี้ระยะสั้น 

ด้านกลุ่มประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ สัดส่วนหนี้ต่อ GDP ในกลุ่มนี้อยู่ที่ 49.5% ของ GDP เมื่อปีที่แล้ว และจะลดลงแตะที่ 48.6% ในปีนี้ ขณะเดียวกันบางประเทศก็เผชิญความเปราะบางเรื่องหนี้ระยะสั้น 

5 ประเทศที่มีหนี้ต่อ GDP มากสุดของกลุ่มในปีนี้ ได้แก่ ซูดาน 211.9% ของ GDP // ตามด้วยโมซัมบิก 125.3% ของ GDP // แซมเบีย 118.7% ของ GDP // สาธารณรัฐคองโก 90.5% ของ GDP // และกานา 81.5% ของ GDP

อย่างไรก็ตาม ความกังวลเกี่ยวกับความไม่แน่นอนเรื่องการสนับสนุนทางการคลังยังมีสูง โดยในแง่ดี กรณีการฉีดวัคซีนโควิด-19 ทำได้รวดเร็วเกินคาดจนการระบาดสิ้นสุดลง ก็จะทำให้รัฐบาลแต่ละประเทศมีรายได้เพิ่มขึ้น และใช้จ่ายเพื่อสนับสนุนทางการคลังน้อยลง 

เมื่อปลายปีที่แล้ว IMF ประเมินว่า หากประเทศต่างๆ เร่งฉีดวัคซีนให้ประชาชนก็จะทำให้สามารถควบคุมการระบาดได้เร็วขึ้น ซึ่งจะช่วยเพิ่ม GDP ได้รวมกันราว ๆ 9 ล้านล้านดอลลาร์ จนถึงปี 2568 โดยราว 2 ใน 5 จะอยู่ในเขตเศรษฐกิจพัฒนาแล้ว 

แต่ในแง่ร้าย กรณีเศรษฐกิจชะลอตัวอย่างยืดเยื้อ ประกอบกับการมีเงื่อนไขทางการเงินที่เข้มงวดขึ้นท่ามกลางหนี้ในระดับสูง จำนวนบริษัทล้มละลายเพิ่มขึ้น ความผันผวนของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ หรือความไม่พอใจสังคมจนนำไปสู่ความตึงเครียด เช่น การเข้าไม่ถึงวัคซีน อาจกระทบต่อการฟื้นเศรษฐกิจ

ปัจจุบัน ความคืบหน้าเรื่องการฉีดวัคซีนของแต่ละประเทศยังแตกต่างกัน ซึ่งขณะนี้หลายประเทศยังเข้าไม่ถึง ขณะที่การระบาดของโควิด-19 ทำให้ความไม่เท่าเทียมและความยากจนเพิ่มขึ้นอย่างไม่เคยมีมาก่อน ประเทศที่เข้าถึงบริการสาธารณสุขได้ดีกว่า ก็จะมีอัตราการเสียชีวิตต่ำกว่าประเทศที่เข้าถึงบริการสาธารณสุขยาก 

IMF เสนอให้รัฐบาลทั่วโลกลงทุนด้านสาธารณสุขและการศึกษามากขึ้น การขยายโครงข่ายรองรับทางสังคมให้ครอบคลุมกลุ่มที่เปราะบาง การจัดเก็บรายได้ที่จำเป็น เช่น เก็บภาษีเพิ่มเติมในประเทศพัฒนาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นภาษีรายได้ ภาษีมรดก ภาษีอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งประเทศที่แข็งแกร่งควรช่วยประเทศรายได้ต่ำที่เผชิญความท้าทายอย่างมากจากวิกฤตไวรัส