สหรัฐฯ "ชัตดาวน์ "ยิ่งยืดเยื้อ-ยิ่งเจ็บ

สหรัฐฯ เข้าสู่ภาวะชัตดาวน์ (shutdown) หรือการที่หน่วยงานรัฐบาลกลางบางส่วนต้องปิดทำการเนื่องจากร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายไม่ผ่านการอนุมัติจากสภาคองเกรสได้ทันกำหนด ทำให้รัฐบาลไม่สามารถเบิกจ่ายเงินให้แก่หน่วยงานต่าง ๆ ได้ตามปกติ โดยการปิดบริการของหน่วยงานบางส่วนเริ่มต้นตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา นับเป็นครั้งแรกในรอบ 7 ปี ซึ่งกระทบต่อบุคลากรภาครัฐมากกว่า 750,000 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 40 ของทั้งหมด อย่างไรก็ตาม นี่ถือเป็นปัญหาในทางเทคนิคของสหรัฐฯ ไม่ใช่ปัญหาจากการที่รัฐบาลถังแตก เมื่อสภาคองเกรสสามารถตกลงกันได้และกลับสู่ภาวะปกติ บุคลากรที่ถูกพักงานหรือทำงานโดยไม่ได้รับค่าจ้างในช่วงสุญญากาศจะได้รับเงินค่าจ้างย้อนหลัง

สาเหตุหลักที่นำไปสู่การชัตดาวน์มักมาจากความขัดแย้งในเรื่องการจัดสรรงบประมาณและจุดยืนทางการเมืองระหว่างพรรครีพับลิกันและเดโมแครต อย่างในช่วงที่ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ดำรงตำแหน่งวาระแรกก็เกิดความขัดแย้งเรื่องนโยบายสร้างกำแพงชายแดนที่ติดกับเม็กซิโก จนนำไปสู่การชัตดาวน์ยาวนานเป็นประวัติการณ์ถึง 35 วัน ระหว่างปี 2561-2562 

ขณะที่ประเด็นขัดแย้งล่าสุดมาจากจุดยืนที่แตกต่างกัน โดยพรรคเดโมแครตเรียกร้องให้รัฐบาลขยายเวลากฎหมายว่าด้วยการดูแลสุขภาพในราคาที่จ่ายได้ (Affordable Care Act-ACA) หรือที่เรียกกันว่า “โอบามาแคร์” และฟื้นงบ “เมดิเคด” (Medicaid) โปรแกรมประกันสุขภาพร่วมของรัฐบาลกลางและรัฐบาลมลรัฐที่ถูกตัดไปเมื่อช่วงต้นปี แต่พรรครีพับลิกันของประธานาธิบดีทรัมป์ระบุว่า นี่เป็นการจับร่างงบประมาณเป็นตัวประกันเพื่อความได้เปรียบทางการเมือง และพยายามผลักดันให้ผ่านร่างกฎหมายงบประมาณโดยไม่มีโครงการริเริ่มอื่น ๆ ทั้งนี้ แม้ว่าพรรครีพับลิกันจะมีเสียงส่วนใหญ่ในวุฒิสภา แต่ยังไม่ถึง 60 เสียงที่จะผ่านร่างกฎหมายได้ จึงยังต้องเจรจาให้ได้เสียงโหวตจากพรรคเดโมแครต

ภาวะชัตดาวน์ครั้งนี้จะกินเวลายาวนานแค่ไหนยังไม่มีใครคาดการณ์ได้ เพราะพรรครีพับลิกันและพรรคเดโมแครตจะต้องประนีประนอมกันเพื่อให้กฎหมายงบประมาณผ่านการอนุมัติจากสภาคองเกรส ซึ่งที่ผ่านมาก็มีตั้งแต่ไม่กี่วันไปจนถึงหลายสัปดาห์กว่าจะตกลงกันได้ ข้อมูลจากหน่วยงานวิจัยของสภาคองเกรส (Congressional Research Service) ระบุว่า นับตั้งแต่ทศวรรษ 1980 จนถึงปัจจุบัน เกิดภาวะชัตดาวน์ทั้งหมด 16 ครั้ง หากไม่นับชัตดาวน์ครั้งล่าสุดที่ยังไม่รู้จะใช้เวลานานแค่ไหน การชัตดาวน์ส่วนใหญ่ในช่วงแรก ๆ กินเวลาเพียง 1 วัน หรือ 3 วัน แต่ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ชัตดาวน์กินเวลายาวนานขึ้น ซึ่งในช่วงที่ประธานาธิบดีทรัมป์ดำรงตำแหน่งสมัยแรก ทำสถิติชัตดาวน์นานที่สุดในประวัติศาสตร์สหรัฐฯ ที่ 35 วัน ระหว่างเดือนธันวาคม ปี 2561-มกราคม ปี 2562 รองลงมาเป็นสถิติชัตดาวน์ในยุคอดีตประธานาธิบดีบิล คลินตัน ที่กินเวลาราว 21 วันในช่วงปลายปี 2538 และอันดับ 3 เกิดขึ้นในยุคอดีตประธานาธิบดีบารัก โอบามา ยาวนาน 16 วัน

เมื่อเทียบตั้งแต่ทศวรรษ 1980 จนถึงปัจจุบัน ภาวะชัตดาวน์เกิดขึ้นบ่อยครั้งสุดในยุคของอดีตประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน มีจำนวน 8 ครั้ง ระหว่างปี 2524-2530 ซึ่งกินเวลานานเพียง 1-3 วัน ส่วนยุคของอดีตประธานาธิบดีจอร์จ เอช. ดับเบิลยู. บุช เกิดขึ้นเพียงครั้งเดียวในปี 2533 ด้านอดีตประธานาธิบดีบิล คลินตัน เกิดขึ้น 2 ครั้ง ครั้งหลังเกิดขึ้นในปี 2538 กินเวลานานถึง 21 วัน ในยุคอดีตประธานาธิบดีบารัก โอบามา ก็เกิดขึ้น 1 ครั้ง กินเวลานาน 6 วัน และในการดำรงตำแหน่งวาระแรกของประธานาธิบดีทรัมป์ เกิดขึ้น 3 ครั้ง ครั้งที่นานที่สุดกินเวลา 35 วัน หากรวมครั้งล่าสุดในการดำรงตำแหน่งวาระ 2 ก็เป็นครั้งที่ 4

ผู้เชี่ยวชาญมองว่า มีความเป็นไปได้หลัก ๆ 2 ทางที่จะทำให้ความขัดแย้งยุติลง ทางแรก คือ พรรครีพับลิกันยอมเจรจาขยายระยะเวลาการสนับสนุนด้านสาธารณสุขตามที่พรรคเดโมแครตเรียกร้อง หรืออีกทางหนึ่ง คือ การชัตดาวน์ที่ส่งผลกระทบต่อการให้บริการของภาครัฐหลายด้านอาจทำให้เกิดความวุ่นวายตามมา จนพรรคเดโมแครตต้องยอมถอยและตกลงอนุมัติงบประมาณให้รัฐบาลอย่างน้อยก็เป็นการชั่วคราว เพื่อให้ทุกอย่างกลับมาเดินหน้าได้อีกครั้ง แต่ในขณะนี้ดูเหมือนจะยังไม่มีใครยอมใคร

ถึงแม้การชัตดาวน์แทบจะกลายเป็นเรื่องปกติในสหรัฐฯ แต่น่าสังเกตว่า การชัตดาวน์ครั้งนี้มีความต่างจากที่ผ่านมา เพราะภายใต้การบริหารของประธานาธิบดีทรัมป์ที่ต้องการปรับลดขนาดองค์กรและรายจ่ายของรัฐบาล สถานการณ์นี้อาจเปิดช่องให้เกิดการเลิกจ้างพนักงานรัฐแบบถาวร ไม่ใช่แค่การพักงานเหมือนที่เคยเกิดขึ้น ทำให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับความมั่นคงในการทำงานสำหรับพนักงานรัฐบาลกลางที่ได้รับผลกระทบจากชัตดาวน์ครั้งนี้

สำหรับการปิดทำการของหน่วยงานรัฐบาลกลางเกิดขึ้นบางส่วน ครอบคลุมบริการที่ไม่จำเป็นมาก ยกตัวอย่างโครงการช่วยเหลือด้านอาหาร พิพิธภัณฑ์ อุทยานแห่งชาติ สวนสัตว์ งานวิจัยในศูนย์ควบคุมและป้องกันโรค แต่จะยกเว้นให้งานที่มีความจำเป็น อาทิ ทหารประจำการ เจ้าหน้าที่ควบคุมการจราจรทางอากาศ เจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย เจ้าหน้าที่ดูแลทางการแพทย์ในโรงพยาบาล โดยทุกกระทรวงและหน่วยงานได้จัดทำแผนฉุกเฉินสำหรับการชัตดาวน์ ซึ่งรวมถึงการกำหนดว่าใครจะต้องทำงานต่อไปและใครบ้างที่จะพักงานในช่วงนี้ ซึ่งทั้งหมดจะยังไม่ได้รับค่าจ้างจนกว่าพ้นจากภาวะชัตดาวน์

สถานีโทรทัศน์ CBS ระบุว่า หน่วยงานรัฐบาลกลาง 5 แห่ง ที่มีจำนวนบุคลากรพักงานมากที่สุดจากชัตดาวน์ครั้งล่าสุด ได้แก่ กระทรวงกลาโหม ในส่วนงานพลเรือน จำนวน 334,904 คน ตามด้วยกระทรวงพาณิชย์     34,711 คน, กระทรวงสาธารณสุข 32,460 คน, กระทรวงต่างประเทศ 16,651 คน และองค์การบริหารการบินและอวกาศแห่งสหรัฐฯ (นาซ่า) 15,094 คน

ภาวะชัตดาวน์ในสหรัฐฯ อาจทำให้เกิดความไม่แน่นอน แต่ไม่ได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจ เนื่องจากการปิดให้บริการของรัฐบาลกลางไม่ได้ยืดเยื้อ โดยในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา เกิดภาวะชัตดาวน์ยาวนานเฉลี่ย 8 วัน และค่ามัธยฐานอยู่ที่ 4 วัน ซึ่งไม่นานพอที่จะทำให้การดำเนินการของรัฐบาลกลางหยุดชะงักและฉุดลากเศรษฐกิจโดยรวม

แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าไม่ได้ส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจเลย จากการประเมินของสำนักงบประมาณแห่งสภาคองเกรส (Congressional Budget Office-CBO) ซึ่งเป็นหน่วยงานอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบด้านการคลังของสหรัฐฯ พบว่า ภาวะชัตดาวน์ในสมัยประธานาธิบดีทรัมป์วาระแรกที่นานถึง 35 วัน ทำให้มูลค่า GDP หายไป 1.1 หมื่นล้านดอลลาร์ ซึ่งในจำนวนนี้รวมถึงความเสียหายที่ไม่อาจกู้คืนได้ราว 3 พันล้านดอลลาร์ 

ขณะที่ “โนมูระ” คาดการณ์ว่า ชัตดาวน์รอบล่าสุดนี้จะกระทบ GDP ของสหรัฐฯ ประมาณร้อยละ 0.1-0.2 ต่อสัปดาห์ ด้านสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจแห่งสหรัฐฯ (Council of Economic Advisers) ประเมินว่า สหรัฐฯ อาจสูญเสีย GDP คิดเป็นมูลค่า 1.5 หมื่นล้านดอลลาร์ในแต่ละสัปดาห์ที่ชัตดาวน์ยืดเยื้อออกไป และการปิดทำการนาน 1 เดือนจะส่งผลให้มีผู้ว่างงานเพิ่มขึ้นอีก 43,000 คน ทั้งนี้ ความเสียหายดังกล่าวไม่ได้นับรวมถึงเจ้าหน้าที่พลเรือนของรัฐบาลกลาง 1.9 ล้านคนที่ต้องพักงานหรือทำงานแบบไม่ได้รับค่าจ้าง นอกจากนี้ การชัตดาวน์นาน 1 เดือนจะส่งผลให้การใช้จ่ายของผู้บริโภคลดลง 3 หมื่นล้านดอลลาร์ โดยครึ่งหนึ่งมาจากผลกระทบโดยตรงในส่วนของเจ้าหน้าที่รัฐบาลกลาง และส่วนที่เหลือมาจากผลกระทบที่แผ่ขยายไปยังภาคส่วนอื่น ๆ 

การชัตดาวน์เกิดขึ้นในจังหวะที่หลายฝ่ายกำลังประเมินผลกระทบจากนโยบายกำแพงภาษีของประธานาธิบดีทรัมป์ ซึ่งข้อมูลการจ้างงานล่าสุดจาก ADP ระบุว่า การจ้างงานของภาคเอกชนสหรัฐฯ ในเดือนกันยายน ลดลง 32,000 ตำแหน่ง ซึ่งเป็นการลดลงของการจ้างงานครั้งใหญ่สุดในรอบ 2 ปีครึ่ง หรือนับตั้งแต่เดือนมีนาคม ปี 2566 

ขณะที่ผลกระทบต่อเศรษฐกิจจะยิ่งรุนแรงขึ้นตามระยะเวลาการชัตดาวน์ที่ยืดเยื้อออกไป และส่งผลกระทบในวงกว้าง ไม่เพียงแต่เจ้าหน้าที่รัฐบาลกลางเท่านั้น แต่ชาวอเมริกันก็ต้องเผชิญผลกระทบด้วย อาทิ ผู้ที่วางแผนเดินทางไปต่างประเทศก็อาจได้รับผลกระทบจากกระบวนการต่าง ๆ ในสนามบินที่ล่าช้ากว่าปกติ ซึ่งเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดการเจรจาจนทำให้การชัตดาวน์ครั้งก่อนหน้านี้ยุติลง รวมถึงข้อมูลสำคัญบางอย่างที่ไม่มีการเปิดเผยในช่วงชัตดาวน์ อาทิ ตัวเลขการจ้างงานอย่างเป็นทางการ ซึ่งธนาคารกลางสหรัฐฯ (เฟด) จะต้องใช้ประกอบการพิจารณาเรื่องทิศทางอัตราดอกเบี้ย 

แต่ประเด็นเรื่องภาษีศุลกากรที่สหรัฐฯ เรียกเก็บจากประเทศต่าง ๆ จะเป็นงานที่ไม่ได้รับผลกระทบจากภาวะชัตดาวน์ เพราะรัฐบาลชุดนี้ถือเป็นงานที่มีความจำเป็นเพื่อรับมือผลกระทบจากสินค้านำเข้าที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแห่งชาติ 

ภาวะชัตดาวน์ในสหรัฐฯ ยังส่งผลให้ราคาทองคำพุ่งขึ้น เนื่องจากถูกมองว่าเป็นสินทรัพย์ปลอดภัยในช่วงเวลาที่เกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจหรือภูมิรัฐศาสตร์ และราคาทองคำพุ่งทำสถิติสูงสุดเป็นประวัติการณ์ครั้งที่ 39 ในปีนี้ รวมทั้งส่งแรงกดดันถึงดอลลาร์สหรัฐฯ จากการที่นักลงทุนเก็งกำไรจากสถานการณ์นี้